Informe SERPAJ 2011

30 años de SERPAJ 1981-2011

/

Derechos Humanos
en el Uruguay

Informe 2011

Derechos Humanos
en el Uruguay

Informe 2011

SERPAJ

Servicio Paz y Justicia - Uruguay

SERPAJ

© Edición: diciembre de 2011 Serpaj

Servicio Paz y Justicia
Joaquín Requena 1642
Tel. (+598) 2408 53 01
serpaj uy@serpaj .com.uy
www.serpaj.com.uy
Montevideo - Uruguay
CP 11200

Impreso en Uruguay

Derechos Humanos en el Uruguay:

Informe 2011. Servicio Paz y Justicia - Uruguay
Montevideo - Uruguay, 2011

ISBN: 978-9974-564-36-7

Las opiniones vertidas en este informe son de absoluta responsabilidad de los autores.

Se autoriza la reproducción total o parcial de los contenidos, siempre que sea citada la fuente.

Consejo Editor

Ana Juanche, Malena Laucero, Miguel Scapusio

Introducción

Ana Juanche

Derechos Civiles y Políticos

Ana Juanche, Malena Laucero, Miguel Scapusio (SERPAJ), Ariela Peralta, Liliana Tojo
(CEJIL); Pablo Chargoñia; Juan Faroppa; Mirta Macedo; HIJOS; Ariel Silva; Diego
Gonnet, Sandra Perdomo, Dominique Rumeau (PRISFAS); Raúl Zibechi; José Imaz
(Coalición por una Comunicación Democrática); Margarita Navarrete (Observatorio
de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el Mercosur); Rafael Paternain; Gabriel
Tenenbaum; Javier Palummo (Fundación Justicia y Derecho); Rafael Bayce; Luis
Pedernera, Juan Fumeiro (Comité de los Derechos del Niños Uruguay); Serrana Mesa
(Mesa de Mujeres Privadas de Libertad); Adrián Arias, Marcelo Morales (Fundación
Entre Todos); Guillermo Cardozo; Gianina Podestá (Observatorio del Sistema Judicial
de la Fundación Justicia y Derecho).

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Oscar Mañán, Flor Meza, Alejandra Umpiérrez (Capítulo Uruguay de la Plataforma
Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo); Noelia Maciel,
Asamblea Afrodescendiente, José Portillo, Judith Brites; Lilián Abracinskas (MySU);
Mario Pomatta, Héctor Zipriain, Vanessa Bustamante (Departamento Jurídico del
PIT - CNT), Redes AT, Mariana Albistur (SERPAJ), Alberto Silva, Diego Sempol
(Colectivo Ovejas Negras), Hendrina Roodenburg (Red de Apoyo al Migrante)

Anexo legislativo
Laura Bálsamo (SERPAJ)

Composición General

Ana Juanche

Diseño integral
Zonalibro

Fotografía de tapa

Guillermo Cardozo. Apelación 1. 1 er Premio del Concurso “SERPAJ: 30 años de Lucha
por los Derechos Humanos”

Fotografía interior

Nairi Aharonian, Mauricio Bruno, Guillermo Cardozo, Carolina Herrera, Mauro Jara,
Juan José Lacuesta, Guzmán Queirolo; fotógrafos/as premiados del Concurso “SERPAJ:
30 años de Lucha por los Derechos Humanos”

SERPA] en homenaje a los entrañables compañeros y compañeras
Perico Pérez Aguirre, Fernando Sorondo, Ana Hirsz , María Luisa González,
Angélica Márquez y Mario Costa, cuyo legado nos inspira y fortalece.

A los compañeros y compañeras del SERPAJ Uruguay:

Un fraterno abrazo y toda nuestra solidaridad al compromiso del Serpaj Uruguay,
a todos los compañeros y compañeras que comparten las luchas y esperanzas.

En estos 30 años de caminar junto al pueblo y el continente latinoamericano,
fueron marcando huellas en la lucha por los derechos humanos, la educación y la
resistencia en la búsqueda de la verdad y la dignidad de las personas y la sociedad.

No puedo dejar de recordar a nuestro hermano Perico Pérez Aguirre, su testimonio
de vida; los inicios del SERPAJ en Uruguay, a Efraín y a todos ustedes que han asumi¬
do con coraje y decisión en momentos difíciles la defensa de los derechos humanos.

Son una voz en el quehacer cotidiano, que anuncia y denuncia, sin dejar de cons¬
truir espacios de libertad y participación social.

Desde Buenos Aires el SERPAJ Argentina les acompaña y les envía un fuerte abrazo
de Paz y Bien.

Adolfo Pérez Esquivel
Premio Nobel de la Paz - 1980

SERPAJ y sus 30 años de lucha
por los derechos humanos

Ana Juanche 1

“Porque más allá de las éticas de la responsabilidad y de la convicción está la ética de
la compasión, que no es, como muchos afirman confundiendo las cosas, hacer obras
de caridad, sino un activar eficazmente el sentimiento de solidaridad con los
últimos para que dejen de serlo de una vez por todas. Porque si es irresponsable vivir
exclusivamente de principios ideales, también es inmoral el renegar de ellos y
conformarse con lo que está dado, con la realidad tal como se me presenta.

Etica y utopía no pueden disociarse. "

(Pérez Aguirre, Luis María; Desnudo de Seguridades;

Ediciones Trilce, Montevideo, 2001)

El Servicio Paz y Justicia, SERPAJ Uruguay, es en nuestro país la organización pio¬
nera en la promoción, educación y defensa de los derechos humanos y la paz. Fundado
en 1981, en plena dictadura cívico - militar, celebra este año su 30 aniversario.

Desde aquel origen, caracterizado por un contexto político profundamente adverso
-en el cual primó el rol de la defensa de los derechos humanos ante las flagrantes
violaciones perpetradas por el terrorismo de estado- SERPAJ ha desarrollado múltiples
líneas de pensamiento y acción. _

Con una impronta fundacional fuertemente marcada por la centralidad de la ética, 11
a lo largo de estos años ha permanecido como un actor clave a la hora de dar segui¬
miento al Estado en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos
humanos.

SERPAJ Uruguay desarrolla su misión desde una visión integral de los derechos
humanos y su concepción en tanto horizonte ético ; la inspiración cristiana, ecuménica y
humanista; la cooperación entre las personas, las organizaciones y los pueblos para la
defensa y promoción de los derechos fundamentales, y la convicción de que la paz es
fruto de la justicia.

Forma parte de una red más amplia, el Servicio Paz y Justicia en América Latina,
presente en trece países y con estatus consultivo ante el ECOS O C y la UNESCO.

SERPAJ se autoconcibe como parte del movimiento social por los derechos huma¬
nos y asume un rol en la construcción de una ciudadanía activa y, por ende, en la
profundización de la democracia. Así, durante estos 30 años ha promovido la creación
y el fortalecimiento de los espacios públicos de acción política en el ámbito nacional,

Coordinadora Latinoamericana de SERPAJ y miembro de SERPAJ Uruguay.

INTRODUCCION

mediante su interrelación con diversos actores de la sociedad civil así como con el
Estado, focalizando su contribución a la definición e incorporación del enfoque de
derechos en la agenda pública.

Entendiendo que la democracia participativa comporta procesos de transformación
sociopolítica, que implican una permanente capacidad de generar propuestas y mate¬
rializarlas, la labor de SERPAJ tiene un fuerte énfasis en la lucha por la igualdad. Nos
referimos al ejercicio de derechos más allá de la igualdad formal, que debe entenderse
como la lucha por la inclusión socioeconómica y por la redistribución del poder, en
todos los espacios públicos y privados. “Está de moda y parecería que viene desde
arriba. (...) pero nosotros sabemos que también, la presión, viene de abajo” (Huggins,
1995:78). Partimos de la premisa de que el movimiento de derechos humanos es un
espacio privilegiado desde donde ejercer la ciudadanía activa. Por ello, exigimos el
reconocimiento de nuestro estatus de actor social y político. Porque nuestra labor
trasciende la reivindicación, la promoción y la defensa; relacionándonos con el Estado,
elevamos nuestras propuestas a la vez que exigimos el cumplimiento de sus responsabi¬
lidades, haciendo uso de diferentes estrategias, con el objetivo de generar transforma¬
ciones. En este sentido cabe destacar que SERPAJ ha permanecido autónomo respecto
de los partidos políticos y las distintas administraciones de gobierno, intentando sí
permear sus contenidos ideológicos y sus propuestas, en plena conciencia de su opción
política.

Nuestra opción ha sido también, caminar junto a otros/as. Así, es esencial a
nuestra labor, el trabajo y la articulación con diferentes colectivos, organizaciones,
instituciones y personas con las que compartimos una comunidad de valores. Son esas
implicaciones simbólicas compartidas las que nos movilizan integralmente. Son estas
redes las que permiten potenciar estrategias y socializar esos significados comunes ; es
esta interacción la que posibilita que incidamos en la opinión pública con la expecta¬
tiva de que ésta incida a su vez, en la conformación de la cultura política.

La construcción ciudadana es un fin ético y también una herramienta para la equi¬
dad de todos los miembros de la sociedad, para aproximarse al bienestar común por
encima de los intereses particulares (Lechner, 1991:110). Una ciudadanía incluyente
requiere de la progresiva construcción y extensión de la ciudadanía activa y social; esto
es, de actores sociales con capacidad para intervenir y con plenos derechos. También es
indispensable un Estado que reconozca a los actores sociales y políticos, y que promue¬
va los espacios de diálogo entre los poderes públicos y las organizaciones de la sociedad
civil; en esto Uruguay todavía tiene un gran debe.

Como parte del movimiento de derechos humanos, impulsamos la transformación
que va mas allá de la simple reivindicación de derechos, proponiendo su ejercicio social
y no solamente el andamiaje del sistema de normas. Nuestra visión integral de la
democracia alcanza las dimensiones individual y colectiva; incluye los derechos civiles
y políticos pero los trasciende, toda vez que exige la materialización de los derechos

económicos, sociales y culturales atendiendo además a aquellas demandas de los colec¬
tivos específicos.

Hoy, 30 años después, reconocemos los avances que como país hemos logrado en la
materia; sin embargo, enfatizamos que la democracia se profundiza toda vez que se
desarrollan políticas públicas que, trascendiendo la formalidad de la norma, se concre¬
tan en el ejercicio de los derechos. Por esa razón y porque aún hay decenas de miles de
uruguayos y uruguayas para los cuales los derechos humanos son todavía un horizonte
de aspiraciones, en nuestro 30 aniversario renovamos nuestro compromiso.

13

INTRODUCCION

Derechos

y Políticos

Memoria y lucha
contra la impunidad

La Sentencia de la Corte Interamericana
en el caso Gelman vs Uruguay

Ariela Peralta y Liliana Tojo 1

En febrero de este año la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió su
Sentencia en el caso Gelman , siendo la primera vez -desde que Uruguay ratificó la
Convención Americana de Derechos Humanos y reconoció la competencia contenciosa
de este Tribunal en abril de 1985- que el pais fue declarado responsable por graves
violaciones de derechos humanos.

La Sentencia de la Corte constituye un dato clave para “leer” las diferentes iniciativas
desplegadas durante este año por los distintos actores involucrados en la la lucha con¬
tra la impunidad en Uruguay. En los párrafos que siguen ofreceremos una síntesis de
los puntos principales abordados por la Corte Interamericana en su decisión y en los
que sustenta la imputación de responsabilidad internacional de Uruguay.

El contexto de los hechos y la posición del Estado

El caso Gelman llevó a la instancia internacional un hecho paradigmático de la
actuación de estructuras militares y de seguridad paralelas y secretas, resultado de la
cooperación entre los paises de la región y que llevó el nombre de Operación Cóndor.

Los hechos expuestos ante la Corte referían el secuestro y la privación ilegal de
libertad -en Argentina- de María Claudia García Iruretagoyena -quien se encontraba
embarazada-, su posterior traslado a Uruguay donde permaneció en un centro
clandestino de detención y dio a luz en cautiverio a su hija Macarena, y su desaparición
forzada hasta el dia de hoy. Su hija Macarena fue entregada a otra familia y privada de
su identidad, hasta que fuera encontrada por su abuelo, Juan Gelman, más de 20 años
después, permaneciendo ambos hechos en la total impunidad como consecuencia —
principalmente- de la vigencia de la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del
Estado.

El proceso contencioso ante la instancia internacional se inició con la presentación
de la denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el año
2006, aunque fue recién en agosto del 2010 -cuando el caso se encontraba en trámite

1 Ariela Peralta -Subdirectora Adjunta de CEJIL- y Liliana Tojo -Directora del Programa para Bolivia y
Cono Sur de CEJIL-.

El Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) ha actuado como representante de Juan y
Macarena Gelman ante la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La versión completa
de la Sentencia de la Corte se encuentra disponible en http://www.corteidh.or.cr/pais.cfmPid Pais=3

19

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

ante la Corte- que Uruguay reconoció parcialmente las violaciones de derechos
denunciadas, limitándose ese reconocimiento a los hechos ocurridos entre junio de
1973 y febrero de 1985, corte temporal que coincide con el gobierno de la última
dictadura en Uruguay

Los hechos denunciados constituyen desaparición forzada
y reflejan una práctica sistemática del Estado

La Corte Interamericana estableció que lo ocurrido a María Claudia -y también a
Macarena- debía ser tipificado como desaparición forzada. En sintonía con decisiones
anteriores, puso en evidencia la complejidad que supone esta conducta delictiva: la
trama de derechos afectados, su carácter continuado o permanente y la necesidad de
considerar el contexto en que ocurrieron los hechos a efectos de analizar en forma
integral las consecuencias del mismo.

En el caso de María Claudia, su estado de embarazo fue tenido en cuenta por la
Corte, como condición de particular vulnerabilidad a partir de la cual estableció una
afectación diferenciada: la instrumentalización del cuerpo de María Claudia en función
del nacimiento y el período de lactancia de su hija, revela una particular concepción
del cuerpo de la mujer que atenta contra su libre maternidad y puede ser calificada
como una de las más graves y reprochables formas de violencia contra la mujer basada
en su género (párrafos 97 y 98).

En relación con Macarena, la Corte entendió que la sustracción, supresión y
sustitución de identidad que la afectó, constityó una forma particular de desaparición
forzada que afectó su derecho a la identidad, entendido como un conjunto de atributos
que permiten la individualización de la persona en sociedad y comprende varios otros
derechos según la persona a la que afecte, y las circunstancias; en este caso fueron
afectados el derecho al nombre, a la nacionalidad, a la personalidad jurídica, a la libertad
personal, a la integridad personal y a la vida (párrafos 117 y siguientes).

Adicionalmente, la Corte estableció que la tipificación de desaparición forzada era
la que debía primar en las investigaciones que correspondiera abrir o continuar a nivel
interno, indicando expresamente que por tratarse de un delito de ejecución permanente,
cuya consumación se extiende en el tiempo, el tipo penal de desaparición forzada
debía aplicarse desde el momento de la entrada en vigor de la ley que lo establecía, sin
que ello significase su aplicación retroactiva (párrafo 236).

Consideró también que los hechos de la desparición forzada presentaban especial
gravedad ya que además de constituir una violación a una norma jus cogens, formaban
parte de una práctica sistemática de terrorismo de Estado a nivel interestatal (párrafo

99).

La impunidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos

Un parte sustantiva del análisis de la Corte Interamericana es dedicada a la Ley de
Caducidad y, sin perjuicio de reconocer el avance que representa el fallo de la Suprema
Corte de Justicia de Uruguay dictado en el marco del trámite del caso de Nibia Sabalsagaray
(párrafos 219 y 239), considera que dicha Ley continúa constituyendo un obstáculo
para el cumplimiento de la obligación estatal de investigar graves violaciones a los derechos
humanos establecida en el derecho interamericano (párrafo 231) .

Con toda contundencia, y siguiendo la línea trazada en fallos anteriores, la Corte
establece la manifiesta incompatibilidad de la Ley de Caducidad de la Pretensión
Punitiva del Estado con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez
que sus diposiciones impiden la investigación y sanción de graves violaciones a los
derechos humanos. En consecuencia, declara que la misma no puede representar un
obstáculo para la investigación y sanción de los hechos denunciados ni respecto de
otros casos similares que puedan haber ocurrido en el país (párrafo 232).

En el mismo sentido, la Sentencia establece que el Estado debe disponer que ninguna
otra norma análoga, como prescripción, irretroactividad de la ley penal, cosa juzgada,
ne bis in idem, o cualquier excluyente similar de responsabilidad, sea aplicada en casos
de este tipo (párrafo 254) .

La Corte se encarga también de abordar el hecho de que la Ley de Caducidad haya sido
aprobada en un régimen democrático y respaldada por la ciudadanía a través de mecanismos
de democracia directa (el referéndum del año 1989 y el plebiscito del año 2009) entendiendo
que la incompatiblidad de las leyes de amnistía con el derecho internacional, no deriva de
cuestiones como su origen formal, sino del aspecto material en cuanto violan el acceso a la
justicia (párrafo 229), agregando además que la protección de los derechos humanos
constituye un límite infranqueable a la regla de las mayorías (párrafo 239)

El fallo también se detiene en la valoración de las investigaciones abiertas en relación
con el caso -las que a la fecha de la Sentencia se encontraban en presumario-
concluyendo que las mismas habían sobrepasado cualquier parámetro de razonabilidad
en la duración de los procedimientos y no habían primado los principios de efectividad
en la investigación y sanción de los responsables (párrrafo 242).

Las reparaciones ordenadas por la Corte Interamericana:
ruta mínima hacia la verdad y la justicia

La Sentencia de la Corte Interamericana establece una serie de reparaciones, que
además de la compensación individual, apuntan a superar la impunidad y garantizar
el derecho a la verdad de toda la ciudadanía uruguaya.

21

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

En este sentido, la Corte ordenó:

• que ni la Ley de Caducidad ni ningún otro eximiente de responsabilidad pueda
representar un obstáculo para la investigación y sanción de los responsables por las
graves violaciones de derechos humanos ocurridas durante la última dictadura militar
en Uruguay;

• que las investigaciones judiciales sean llevadas adelante de manera eficaz, en un
plazo razonable y garantizando el pleno acceso de las víctimas y/o sus familiares en
todas las etapas de la investigación y juzgamiento de los responsables con capacidad
para actuar durante las mismas;

• que los resultados de los procesos judiciales sean publicados para que sean
conocidos por toda la sociedad uruguaya;

• que el Estado realice una búsqueda efectiva para la localización inmediata de
María Claudia;

• que el Estado realice un acto público de reconocimiento de responsabilidad por
los hechos del caso —previo acuerdo con las víctimas respecto de las modalidades y
detalles del mismo-;

• que se instale en el edificio del SID, en un lugar con acceso público, una placa con
la inscripción de los nombres de las víctimas y el período en que estuvieron alli detenidas;

• que se dé publicidad a la Sentencia en el Diario Oficial y en medios de circulación
nacional;

• la creación de Unidades especializadas para investigación de denuncias de graves
violaciones a los derechos humanos incluyendo la adopción de un Protocolo para la
recolección e información de restos de personas desaparecidas;

• la implementación de programas permanentes sobre Derechos Humanos
dirigidos al Ministerio Público y jueces, en el Centro de Estudios Judiciales; incluyendo
módulos sobre debida investigación y juzgamiento de hechos de desaparición forzada
y sustracción de niños y niñas;

• la adopción de medidas adecuadas para garantizar el acceso técnico y sistematizado
a información relacionada con graves violaciones a los derechos humanos ocurridas du¬
rante la última dictadura, que se encuentra en diferentes archivos con control no adecuado.

Las decisiones emanadas de la Corte Interamericana han marcado el rumbo de
cambios paradigmáticos en los países de la región, abriendo puertas a miles de víctimas
de derechos humanos, para alcanzar justicia; contribuyendo asimismo a fortalecer el
Estado de Derecho y el desarrollo democrático. El impacto de la sentencia en el caso
Gelman ya ha tenido consecuencias importantes; el resto depende, en gran medida,
del grado de compromiso de Uruguay para respetar y asegurar el efectivo cumplimiento
de las reparaciones ordenadas, acatando con seriedad y buena fe las resoluciones que
obligan al Estado a reparar las consecuencias de su actuación.

Votación del Parlamento sobre la Ley de Caducidad
en Uruguay representa una nueva dilación
para el acceso a la verdad y la justicia

Washington DC y Buenos Aires, 20 de mayo de 2011.

El 24 de marzo de 2011 la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó a
Uruguay dejar sin efecto la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado por
haber operado como un obstáculo a la justicia por las graves violaciones a los derechos
humanos de la última dictadura militar, en la sentencia del caso Gelman v. Uruguay.

El resultado de la votación parlamentaria de hoy, por la cual no se alcanzó el número de
votos necesarios para dejar sin efecto la Ley de Caducidad frustró lo que hubiera constitui¬
do un paso decisivo hacia el efectivo cumplimiento de la Sentencia.

El proyecto de ley interpretativo de la Ley de Caducidad que dejaba sin efecto la mayo¬
ría de sus disposiciones no pudo ser aprobado hoy en la Cámara de Diputados ya que la
mayoría parlamentaria del partido de gobierno no contó con los votos necesarios después
que el Poder Ejecutivo diera mensajes que sembraban dudas sobre los efectos de una vota¬
ción a favor de la ley. Los demás partidos votaron en contra.

CEJIL lamenta profundamente que los mensajes del Presidente de la República hayan
sido contradictorios en materia de lucha contra la impunidad frente a autores de crímenes
contra la humanidad tan aberrantes como la desaparición forzada, la tortura, el asesinato y
la sustracción de identidad.

Ariela Peralta, Sub Directora de CEJIL, advirtió sobre el peligro que existe si no se
actúa a tiempo y se asume una política decidida para remover los obstáculos existentes y
asegurar verdad y justicia a las víctimas. De acuerdo a una interpretación errónea prevalente
de la legislación existente a nivel interno, los delitos cometidos durante la dictadura (1973-
1985) podrían prescribir para noviembre de este año. Concluyó: “esta interpretación a
nivel nacional contraria a las disposiciones internacionales en la materia podría consolidar
la impunidad”.

Asimismo CEJIL recuerda que son los Estados los que en uso de su soberanía deciden
libremente asumir distintos tipos de obligaciones, las cuales se comprometen a cumplir con
el derecho internacional. Fue en uso de tales poderes soberanos que el 19 de abril de 1985
Uruguay aceptó la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien
dirimió la contienda sobre el alcance de los pronunciamientos populares en materia de
derechos humanos. La Corte estableció que la protección a los derechos humanos está por
encima del resultado de cualquier votación ciudadana, como ya lo había sostenido la Supre-

23

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

ma Corte de Justicia uruguaya en noviembre de 2009 en sentencia que declaró la
inconstitucionalidad de la Ley de Caducidad en el caso Sabalsagaray.

Según Liliana Tojo, Directora del Programa de CEJIL para Bolivia y el Cono Sur: “La
Corte Interamericana ha sido clara al determinar que no es posible esgrimir ningún exi¬
mente de responsabilidad -ni amnistías, ni prescripción- frente a delitos de lesa humani¬
dad; Uruguay deberá reaccionar rápidamente para avanzar hacia la justicia y evitar que la
impunidad siga siendo la respuesta”.

Aún hay caminos abiertos y mecanismos posibles. Todos los poderes del Estado -el
Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial- tienen un rol clave y están obligados a dar cumpli¬
miento a lo ordenado por la Corte Interamericana. Le compete al Poder Ejecutivo asegurar
una política firme sin vacilaciones ni discursos erráticos para otorgar a las víctimas los
derechos que les corresponden. El Poder Judicial debe ejercer todas las competencias posi¬
bles que permitan dejar sin efecto todos los obstáculos existentes.

El fracaso impuesto a la ley interpretativa
de la Ley de Caducidad

El 12 de abril, tras doce horas de sesión, el Senado aprobó la ley interpretativa de la Ley
de Caducidad, que anulaba los efectos jurídicos de la norma.

El único voto frenteamplista en contra fue el del Senador Jorge Saravia. Sin embargo, no
fue la única expresión de disconformidad por parte de la bancada oficialista: el Senador
Eleuterio Fernández Huidobro, votó a favor “por disciplina partidaria”, anunciando que
inmediatamente renunciaría a su banca.

El argumento de discordancia que este último esgrimió fue que “más allá de coincidencias o
discrepancias , se trata de acatar el pronunciamiento popular o en su defecto llamarlo nuevamente en
consulta (...) En 1986fuimos los primeros en llamar a juntar firmas contra la ley de impunidad (..)
Dijimos miles de veces en actos públicos y en la prensa que íbamos a acatar. Se lo dijimos puerta a
puerta a los vecinos cuando le fuimos a pedir la firma y luego el voto’ A .

La iniciativa pasaría a la Cámara de Representantes. En el interludio, el Presidente José
Mujica expresó manifiestamente su opinión sobre la misma, advirtiendo a los diputados
sobre los resultados negativos que tendría votar el proyecto interpretativo de la Ley de
Caducidad, sería un poderoso argumento para que la oposición cuestionara al Frente Am¬
plio, teniendo consecuencias electorales. Detrás del “hagan lo que quieran” se solapaba el
llamado a que los representantes oficialistas votaran en contra.

Finalmente, el 20 de mayo, en coincidencia con la simbólica Marcha del Silencio, luego
de una maratónica sesión de más de 13 horas y la votación en contra del Diputado Víctor
Semproni, la bancada oficialista no sumó los 50 votos necesarios para la aprobación de la
ley interpretativa. La caducidad se mantendría en pie hasta que el Frente Amplio decidiera
apoyar una “mejor propuesta”.

1 Fuentes: http://www.180.com.uy/articulo/18268; http://www.elobservador.com.uy/noticia/201225/
mujica-alerto-efectos-negativos-de-votar-ley-interpretativa-de-caducidad/;

Comunicado de Prensa
de Madres y Familiares de Uruguayos
Detenidos-Desaparecidos

11 de mayo de 2011.

En el último mes se ha desatado una enorme discusión en torno a la Ley de Caducidad
de la Pretensión Punitiva del Estado. La discusión sobre esa norma opaca la discusión sobre
el gran tema de fondo, que es la impunidad. Es a esto a lo que nos queremos referir, porque
entendemos que tal como se está discutiendo, el grave problema de la impunidad se
unilateraliza, se caricaturiza, se banaliza y genera aún más confusión en la opinión pública.
La ley de Caducidad es una de las fuentes de impunidad, pero no es la única.

Desde que detuvieron y desaparecieron a nuestros familiares, hemos tenido siempre la
misma lógica y primigenia aspiración: saber qué fue de ellos.

Durante la dictadura sólo se nos mintió y desinformó. Luego, ya en un Estado de Dere¬
cho, nuestras simples preguntas fueron ignoradas o recibieron evasivas y se pusieron obstá¬
culos para no investigar. El Estado siguió incumpliendo con sus obligaciones, que no son
obligaciones meramente morales o declaraciones de buenas intenciones: son obligaciones
jurídicas, exigibles y ejecutables nacional e internacionalmente.

Estos obstáculos fueron múltiples y de diferente tipo: desde la indiferencia gubernamen¬
tal, pasando por la negligencia burocrática hasta la aprobación por el Parlamento, con las
mayorías de la época, de la inconstitucional Ley de Caducidad. No debe dejarse pasar por
alto, que la ley de Caducidad contraría además a una Ley que la precede en pocos meses,
votada por ese mismo Parlamento: la Ley de Amnistía (N° 15.737) del 8/03/85 que dice
“Artículo 5 o .-Quedan excluidos de la amnistía los delitos cometidos por funcionarios policiales
o militares, equiparados o asimilados, que fueran autores, coautores o cómplices de trata¬
mientos inhumanos, crueles o degradantes o de la detención de personas luego desapareci¬
das, y por quienes hubieren encubierto cualquiera de dichas conductas. Esta exclusión se
extiende asimismo a todos los delitos cometidos aun por móviles políticos, por personas
que hubieren actuado amparadas por el poder del Estado en cualquier forma o desde cargos
de gobierno”. Dicha ley invoca e incorpora -además- a los instrumentos regionales e inter¬
nacionales firmados y ratificados por nuestro país.

Todos los obstáculos fueron puestos en el marco de una campaña política que a veces
atemorizaba a la población con un eventual golpe de

Estado; a veces la embelesaba con la idea de de que se estaba llevando adelante un
original “cambio en paz” o se la sermoneaba con la reiterada frase “no hay que tener los ojos
en la nuca”.

Fue en ese período que el encubrimiento y la impunidad se hicieron política de Estado
más allá de lo jurídico. Fue el período en que el Estado se puso de rodillas ante el poder
militar. Nunca, durante esos gobiernos, se buscó la verdad, nunca se cambió nada de las

25

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

FFAA. Se promovió a oficiales con responsabilidad en torturas, ejecuciones y desaparicio¬
nes forzadas. No se realizó ningún cambio a la doctrina institucional ni en la educación de
las Fuerzas para adecuarlos a las necesidades de un Estado Democrático de Derecho. No
hubo críticas ni exigencias. Es más: todo se desarrolló en un entorno más cercano a la
complicidad que con la necesidad de verdad y justicia de víctimas, familiares y de toda la
sociedad uruguaya.

La ley de Caducidad es perversa, pero su aplicación, en esa época, fue aún peor.

Por otra parte, importa recordar que la forma represiva de la desaparición forzada con¬
templa la impunidad desde su ejecución (además de los aparatos represivos habituales;
grupos de oficiales actuando clandestinamente y en colaboración con paramilitares; seudó¬
nimos; vehículos con matrículas falsas; vuelos de aeronaves no declarados y centros clandes¬
tinos de tortura y detención, etc.). Los criminales ocultaban sus fechorías no sólo para que
estas fueran más terroríficas, también para no asumir, ni en ese momento ni después, su
responsabilidad. Ahora, terminada la represión, se escudan en la ignorancia y en ese igno¬
minioso silencio que llaman “deber de lealtad entre camaradas”.

En Uruguay, el Estado no propició ninguna comisión investigadora como en Argentina
o en Chile, dos países hermanos y tan ligados a nosotros en este tema por el Plan Cóndor.

Los primeros gobiernos post dictadura apostaron a la dilución del problema, a nuestro
cansancio, al olvido, al paso del tiempo, a la minimización del crimen. Los proclamados
“grandes estadistas”, con su complicidad privaron a nuestra patria de la dignidad. Lo saben:
es su peor mancha. Eso no lo pueden disimular aplicando, como ahora, las artes del cama¬
león.

En los primeros 20 años de retorno a la democracia, jamás el Estado -salvo el tardío
esfuerzo de la Comisión para la Paz de recabar información- hizo algo profundo, exigente,
en serio...Ese era y es su deber. No había antes ni hay ahora ley alguna que impida el
cumplimiento de, al menos, su obligación de investigar e informarla verdad.

Así se asentó la impunidad, así se cristalizó el statu quo de permitir continuar con la
desaparición de aquellas personas para las que no hay respuesta. Así el Estado sigue tenien¬
do zonas de no-control sobre parte de sus funcionarios, que están al servicio del pueblo
uruguayo y no de interés corporativo alguno. Así se le mintió al Presidente Vázquez; así se
llevó a que grupos de ciudadanos deban investigar, excavar.. .para lograr pedacitos de ver¬
dad mientras los que realmente saben qué pasó, callan. Así, ahora, tiene que ser una senten¬
cia internacional la que, para nuestro bochorno, le recuerde al país sus obligaciones incum¬
plidas... Así se llega a esta situación compleja en la que aún no hemos podido comenzar
calma, firme y consecuentemente el camino de restituir plenamente el derecho.

Por todo esto es que deseamos transmitir, como lo hacemos desde 1985, algunas de
nuestras convicciones:

No hay camino a la verdad sin una investigación profunda. Ella requiere de una seria,
confiable y correcta relación con la población. También requiere una enérgica y eficiente
coordinación de diversos organismos estatales y no-estatales, nacionales y extranjeros. Re¬
quiere de un equipo articulador capacitado, dedicado y con iniciativa. Así, desde hace un
año, lo estamos planteando a la Presidencia.

Requiere, como dice la sentencia de la Corte Interamericana, a propósito del caso
planteado (pero que tiene validez para todos los casos similares), la investigación y eventual
sanción de los responsables de graves violaciones de derechos humanos. Requiere que se
logre información procedente de dependencias militares y policiales, lo cual implica un
cambio de actitud de los jerarcas políticos y de los mandos profesionales. Leamos bien y
completamente la sentencia.

Nosotros nunca alentamos la venganza ni el irrespeto a las normas del derecho que rigen
en nuestra sociedad y en el mundo. No son palabras, es nuestra trayectoria.

Tratamos de llevar sinceramente, con sencillez y sin dobleces, nuestro pensamiento a
nuestros compatriotas. Nunca hicimos caudal político, religioso, personal ni de ningún tipo
de nuestra lucha con la cual -además de trabajar contra la desaparición forzada pretende¬
mos contribuir en la construcción de un país más respetuoso de los deberes y de los dere¬
chos de todas las personas y de la sociedad. No tenemos tapujos ni intenciones aviesas.

No nos engañemos, la grave y compleja situación en que hoy estamos es jurídica;
también política y afecta compromisos internacionales.

Es todo eso, pero es más que eso, es un problema de decencia. Esto no se arregla
“cortando el nudo”, tomando el atajo de soluciones en el papel, imponiendo olvidos ni
levantando polvaredas para echar tierra a los ojos ciudadanos.

Desde el fondo de nuestros corazones creemos que hay que apelar a lo que tal vez
muchos piensen que es un imposible: a generar un nuevo clima que ayude a lograr que la
verdad se abra camino.

Empecemos a reconocer que estamos frente a un problema nacional. Es más que un
problema del gobierno o del partido de gobierno. No partidicemos un problema de Estado,
no se puede responsablemente seguir acumulando idas y venidas, malentendidos y entredi¬
chos.

¿.A dónde se está llevando al país?: hay una norma que todos los poderes del Estado
reconocen que es inconstitucional, hay una sentencia de la Corte Interamericana de Dere¬
chos Humanos, hay un vacío aberrante de investigación. ¿No se puede solucionar este
problema?

Sabemos que la mayoría de los parlamentarios, fuera y dentro del partido de gobierno,
honradamente quiere que el país salde esta deuda de una vez por todas. A algunos los
conocemos desde la época del “voto verde”: Son los legisladores que, en este mismo perío¬
do, votaron que la ley es inconstitucional.

El Parlamento, ¿qué va a hacer?, ¿van a seguir los unos, “balconeando” el empantanamiento
de las soluciones propuestas y pegándose, de hecho, con el cogollo de políticos que desde
siempre optaron por la impunidad de los terroristas de Estado?, ¿van a seguir los otros,
empecinados en una propuesta con problemas evidentes?

Sería trágico que quedaran ellos y nos dejaran a todos, aprisionados por estas circuns¬
tancias.

La sentencia de la Corte Interamericana obliga a todo el Estado -incluyendo al cuerpo
electoral- a cumplir las obligaciones internacionales; como “hecho atribuible al Estado y
generador ; por tanto , de la responsabilidad internacional de aquél” (pág. 238).

27

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

Nos obliga a todos nosotros. Esto lo tiene que comprender el sistema político y conse¬
cuentemente asumir su función más esencial: conducir al país de acuerdo a los principios
democráticos y republicanos, a las normas nacionales e internacionales que nos rigen. Espe¬
ramos que se halle una solución. Es necesaria para resolver globalmente el problema de la
impunidad.

Hay mucho para hacer:

• explicar claramente a los ciudadanos que están alejados del tema, que esto nos
incumbe a todos;

• despejar la enorme confusión y decepción que hoy afecta a muchos compatriotas;

• de una vez por todas, poner todos los recursos humanos y materiales por parte del
Estado para investigar a fondo y en serio la situación de las personas detenidas-desapareci-
das;

• trabajar con los actuales miembros de las FFAA; que comprendan que este capri¬
choso silencio que hoy mantienen no es parte de ningún combate: que es sólo maldad, lisa,
pura, llana e innecesaria. Maldad para con los jóvenes que fueron secuestrados de niños y
aún no saben quiénes son; para con la sociedad que habiendo sido víctima en múltiples
formas durante la dictadura, aspira a mejores niveles de convivencia; para con nosotros.
Los mandos de las FFAA pueden y deben contribuir a erradicar las viejas doctrinas de los
tiempos de la guerra fría, para llevar a sus filas el aire de respeto y humanitarismo con
sólidas raíces en los ejércitos artiguistas y propias de las nuevas concepciones democráticas
de las fuerzas militares. Entonces, en ese nuevo clima, esta odiosa postura de silencio de
hoy no sería de recibo.

• Todo esto requiere una necesaria rectificación de la doctrina y la formación demo¬
crática de las instituciones armadas. A veces, cuando la razón oscurece, el corazón ilumina.
Entonces, si todos trabajáramos en ese sentido, comenzaríamos a poner a nuestro país en el
camino de la dignidad perdida, comenzaríamos a generar las condiciones para la reconcilia¬
ción y coherencia institucional. Entonces... tal vez comprenderíamos aquello tan viejo y tan
actual de que “la verdad nos hace libres”.

Verdad y Justicia, derechos de todos,
responsabilidad del Estado

El 20 de mayo, convocada por Madres y Familiares, Amnistía Uruguay, SEDHU, IELSUR,
SERPAJ, Pit-CNT, Frente por verdad y Justicia y la FEUU, se realizó la 16 a Marcha del
Silencio por los/as detenidos/as desaparecidos/as.

Como en años anteriores, congregó a miles de ciudadanos que marcharon en silencio y
sin banderas partidarias, bajo la consigna «Verdad y Justicia, derechos de todos, responsa¬
bilidad del Estado».

La marcha se realizó a escasas horas del fracaso del texto interpretativo de la Ley de
caducidad de la pretensión punitiva del Estado, otro escollo en la lucha contra la impu¬
nidad.

Hacia el restablecimiento del pleno ejercicio
de la pretensión punitiva del Estado
respecto de los crímenes de la dictadura

Pablo Chargoñia 1

La sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) del 24 de
febrero de 2011 (caso Gelman c/Uruguay) implicó el comienzo de una etapa diferente
en la lucha contra la impunidad. Por fin, luego de innumerables ejemplos de negación
de justicia en el ámbito local, un grave crimen de la dictadura fue presentado ante la
Corte Interamericana produciéndose un valioso fallo que reafirma la jurisprudencia
iniciada en 2001 con el emblemático caso Barrios Altos 2 .

Las organizaciones sociales, siempre activas en la denuncia e impulso de investigaciones
judiciales, advirtieron que debían asumir la fiscalización del cabal cumplimiento del fallo

1 El autor es Abogado, patrocinante en varias causas penales por violaciones a los derechos humanos;
Asesor de la Secretaría de DDHH del PIT-CNT.

2 Ariela Peralta, Subdirectora Ejecutiva del Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL)
patrocinante de Juan y Macarena Gelman analiza el caso en Luchas contra la Impunidad (Gabriela Fried /
Francesca Lessa, compiladoras); Ed. Trilce, 2011, págs. 203 y ss.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

internacional por parte del Estado. Correspondía afirmar el deber ineludible del estado
uruguayo de perseguir y castigar crímenes del derecho internacional y se debía asumir
una estrategia hábil, sin ceder terreno en el campo de la lucha de las ideas, imponiendo
la lógica del mínimo exigibl^ que el fallo internacional establece y evitando adoptar una
posición pasiva o meramente expectante ante el sistema político.

I. El deber internacional de investigar y castigar casos de graves violaciones
a los derechos humanos

Los responsables de los crímenes de la dictadura han acudido a todas las coberturas
requeridas para mantenerse impunes. Ni la genérica desaplicación de la Ley de
Caducidad, a partir de marzo de 2005 en virtud de la postura del gobierno del Frente
Amplio, ni el trascendente fallo de la Suprema Corte de Justicia de 2009 en el caso del
homicidio de Nibia Sabalsagaray, resolvían todos los problemas de la impunidad. El
paso del tiempo y su eventual incidencia en la prescripción de la acción penal, aparecía
como la otra forma de impunidad ilegítima.

Sin embargo, los crímenes de la dictadura deben considerarse imprescriptibles porque
son crímenes de lesa humanidad y porque Uruguay forma parte de la comunidad
internacional que reconoce que ciertos delitos poseen esa naturaleza. La Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece que “una parte no podrá invocar
las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un
tratado” de donde se deriva que un tratado, convenio, convención o acuerdo
internacional, constituye una norma de jerarquía superior a toda disposición de ley
interna. Uruguay ratificó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en
1970. Su art. 15 dice que “nadie será condenado por actos u omisiones que en el
momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional”.
Esto significa que si se condena a alguien por delitos que en el período dictatorial eran
considerados tales por el derecho internacional, no se viola el principio de legalidad.
Nuestro país es parte en otros tratados o convenciones: la Convención contra la Tortura
y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, La Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada de Personas. Esta última expresa que “la acción penal derivada
de la desaparición forzada y la pena que se imponga judicialmente al responsable de la
misma no estarán sujetas a prescripción”.

Además, Uruguay suscribió en 1968 la Convención sobre Imprescriptibilidad de
los crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad. En la Asamblea General de las
Naciones Unidas se debatió sobre la inminencia de la prescripción de los crímenes del
nazismo. Particularmente se discutió si la Convención tendría aplicación retroactiva.
Uruguay formó parte de la mayoría que decidió la cuestión a favor de la aplicación a

3 El término corresponde al periodista Gabriel Mazzarovich.

hechos anteriores y, en definitiva, el art. 1 de la Convención reza: “los crímenes siguientes
son imprescriptibles, cualquiera sea la fecha en que se hubieren cometido: a) los crímenes
de guerra... b) los crímenes de lesa humanidad...así como la expulsión por ataque
armado u ocupación y los actos inhumanos debidos a la política de apartheid y el
delito de genocidio definido en la Convención de 1948 (...) aún si esos actos no
constituyen una violación del derecho interno del país donde fueron cometidos”. Se
dice que se trata de una retroactividad aparente porque se admite que la
imprescriptibilidad ya formaba parte del derecho internacional consuetudinario aún
antes de la sanción de la Convención. Esta se limitó a afirmar el principio.

La Corte Suprema de Argentina desecha la prescripción del Código Penal nacional
afirmando el carácter consuetudinario de la imprescriptibilidad de los crímenes de lesa
humanidad. En igual sentido se han pronunciado tribunales de Chile, Perú y Colom¬
bia, entre otros de países de la región. La Corte Superior de Justicia de Lima en un fallo
reciente sostuvo que la aplicación de la prescripción de los delitos constitutivos de
violaciones de derechos humanos “generaría una nueva responsabilidad internacional
del Estado peruano, sobre todo cuando respecto del tema existe el varias veces invocado
pronunciamiento claro de la Corte Interamericana en el caso Barrios Altos”.

La falta de tipificación de las conductas cometidas en el pasado autoritario como
crímenes de derecho internacional es habitual, no privativa de Uruguay. Sin embargo,
otros estados del mundo han cumplido con aquella obligación internacional. Una
forma de hacerlo (habitual en la jurisprudencia regional) es la de la instauración de un
proceso penal en el que se imputan delitos comunes previstos en la ley penal nacional,
aplicando las consecuencias propias de los crímenes de derecho internacional. Por
ejemplo, en el caso Lujimori la Sala Penal de la Corte Suprema del Perú condenó al
dictador a 25 años de prisión afirmando que “los delitos de homicidio calificado y
lesiones graves constituyen crímenes contra la Humanidad según el Derecho
Internacional Penal” 4 .

II. La sentencia de la CIDH. Un fallo declarativo y condenatorio
que determina el fin de la impunidad legal

Uruguay está obligado por un pronunciamiento tan claro como el de los párrafos
253 y 254 de la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Gelman. El primero
afirma que la Ley de Caducidad “ carece de efectos por su incompatibilidad con la
Convención Americana y el segundo dice: “en consecuencia , el Estado debe disponer
que ninguna otra norma análoga , como prescripción , irretro actividad de la ley penal\
cosa juzgada , ne bis in idem , o cualquier excluyente similar de responsabilidad , sea
aplicada y que las autoridades se abstengan de realizar actos que impliquen obstrucción

4 Citado en el informe “Uruguay - Los crímenes de derecho internacional no está sujetos a prescripción”;
setiembre de 2011; Amnistía Internacional.

31

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

del proceso investigativo”.

La declaración sobre la ausencia de efectos de la ley de impunidad posee fuerza
obligatoria y da sustento a la parte condenatoria del fallo: el Estado uruguayo tiene el
deber de hacer todo lo necesario para que la aplicación de esa ley no siga constituyendo
un obstáculo para la investigación de las graves violaciones de derechos humanos ocu¬
rridas en Uruguay en el período de la dictadura y para la identificación de los respon¬
sables y su eventual castigo.

Tal como dice el Prof. Alberto Pérez Pérez, el fallo tornó innecesaria la derogación
de la ley de caducidad, porque a partir de él, aquella ley nacional no existe más en la
vida jurídica: carece de efectos jurídicos. Pero el Tribunal internacional reclama, ade¬
más, que la pretensión punitiva se realice efectivamente en todos los casos, lo que
supone encarar, entre otros aspectos, el problema de los eventuales efectos jurídicos del
paso del tiempo. Por eso la CIDH ordena que el estado disponga que las normas
nacionales de prescripción no sean aplicadas.

III Las organizaciones sociales reclaman el cumplimiento cabal del fallo

La evaluación desde la perspectiva de los DDHH orientó los esfuerzos de las
organizaciones sociales hacia el reclamo de pronto, eficaz y cabal cumplimiento del fallo
internacional. El fallo de la CIDH opera como una agenda en la que se distribuyen
diversas tareas a desarrollar por los poderes del Estado. Las organizaciones no despreciaron
esa agenda ni dejaron de reclamar su cumplimiento a todos los ámbitos institucionales.

Una de las primeras acciones de las víctimas fue la solicitud al Poder Ejecutivo para
que revocara con efecto retroactivo las resoluciones administrativas dictadas al amparo de
la ley de caducidad. El Poder Ejecutivo, en efecto, las revocó por razones de legitimidad
con efectos que se proyectan al pasado. El primer acto revocatorio se verificó ante la
solicitud de Lille Caruso por el homicidio de su esposo Alvaro Balbi. Luego HIJOS
Uruguay requirió el mismo temperamento para todos los casos. El Poder Ejecutivo
argumentó su decisión revocatoria basándose en la ratificación de la Convención contra
la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes con fecha 24 de
octubre de 1968 y la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra
y de los Crímenes de Lesa Humanidad, con fecha 21 de setiembre de 2001. En la
resolución de 30 de junio de 2011, el Poder Ejecutivo encara la cuestión de los
pronunciamientos del cuerpo electoral en estos términos: “...tal como lo expresa el fallo
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sin perjuicio que la Ley de Caducidad
de la Pretensión Punitiva del Estado ha sido aprobada en un régimen democrático y
ratificada por la ciudadanía en dos oportunidades, ello no ha legitimado el proceder de la
República Oriental del Uruguay ante el Derecho Internacional de los Derechos Humanos”.

¿Cómo se cumple con el fallo de la CIDH? La pregunta tuvo y tiene varias respuestas.
Aún cuando es cierto que no se requiere de una ley que declare lo que ya declaró la
CIDH y que el Poder Judicial puede -y debe- aplicar el fallo internacional, la legislación

se revelaba como conveniente para evitar posturas diversas en casos análogos de crímenes
del aparato represivo de la dictadura. El propio presidente de la Suprema Corte de
Justicia admitió esa conveniencia: “Sin duda una reforma legal impediría la bifurcación ,
la generación de corrientes jurisprudenciales contrarias” 5 .

El PIT-CNT elaboró un anteproyecto que tuvo la adhesión de diversos asociaciones
de la sociedad civil: Madres y Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos, HIJOS
Uruguay, Crysol, SERPAJ, FEUU, Niñ@s Nacidos en Cautiverio, Iguales y Punto,
FUCVAM, Mesa Permanente contra la Impunidad 6 . El articulado se apoyaba en lo
declarado y dispuesto por la CIDH. Con este planteo, el movimiento de DDHH rechazó
la postura política contraria a la sanción de toda ley así como aquellas que sugerían una
ley menos ambiciosa que la sentencia de la CIDH (suspensión del plazo de prescripción
o interrupción de los plazos de prescripción no vencidos 7 , por ejemplo). Las organizaciones
se presentaron ante el Presidente de la República, ante otros jerarcas de gobierno y del
sistema judicial y ante los partidos políticos con representación parlamentaria.

Las organizaciones propusieron al legislador que dispusiera que la Ley de Caducidad
no constituyera un obstáculo, apoyándose francamente en el fallo Gelman. En un
artículo único, plantearon además que otras normas de exención de responsabilidad
penal no se aplicaran a los casos de graves violaciones de derechos humanos que
constituyen delitos de lesa humanidad.

Aún cuando el Frente Amplio no hizo suyo el planteo del movimiento de DDHH,
puede admitirse que incidió en cierto sentido en cuanto se evitó la sanción de una
norma que se limitara a “derogar” los arts. I o a 4 o de la Ley 15.848 y también se
apartó de la propuesta que se limitaba a suspender los plazos penales y procesales por
aplicación del principio general de derecho que expresa que al justamente impedido
no le corre el término o el plazo.

La Ley 18.831 restablece el pleno ejercicio de la pretensión punitiva, declara que
no se computa plazos procesales o penales (como el de prescripción) en el período
comprendido entre el 22 de diciembre de 1986 (fecha de entrada en vigencia de la
ilícita Ley de Caducidad) y la vigencia de aquélla (promulgada el 27 de octubre de
2011); asimismo declara que los delitos amparados por el art. I o de la Ley 15.848
“son crímenes de lesa humanidad de conformidad con los tratados internacionales de
los que la República es parte”. En esta declaración se refleja la intención, reclamada
por el movimiento de los DDHH, del reconocimiento de los crímenes de la dictadura
como crímenes del derecho internacional.

5 Semanario Brecha, 21 de octubre de 2011, pág. 10.

6 En un comunicado conjunto HIJOS y Madres y Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos
expresaron su apoyo considerando que la propuesta contemplaba “los reclamos que ambas organizaciones
hemos realizado desde siempre en lo concerniente al cumplimiento por parte del Estado Uruguayo de sus
compromisos internacionales en materia de Derecho Internacional de Derechos Humanos”.

7 Se proponía la modificación del art. 120 del Código Penal y sólo se admitía la interrupción del plazo de
prescripción en casos de homicidios especialmente agravados o desapariciones forzadas, con el argumento que
el plazo ya vencido no podía “reabrirse”. La propuesta dejaba fuera de la “solución” a los casos de torturas.

33

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

La Ley demostrará en los hechos su valor 8 ; como todas las leyes. En todo caso el
juez penal tiene un instrumento más para dar cumplimiento a un fallo internacional
de cumplimiento inevitable 9 .

IV. Perspectiva. La (tardía) hora de la Justicia

Cada juez letrado, cada tribunal de apelaciones y la Suprema Corte de Justicia están
obligados a aplicar el fallo de la CIDH. Si un caso de grave violación de derechos
humanos quedara sin ser investigado se verificaría un caso neto de desacato. Cuando
las sentencias de la Corte Interamericana no se cumplen, el sistema de control del
cumplimiento efectivo del Pacto de San José de Costa Rica cae. Si se verificara un caso
de desconocimiento de lo que dispone el fallo (sea porque no se investiga o porque,
analizada la responsabilidad de los autores de los delitos, no se castigara), el Estado
incurriría en un nuevo caso de responsabilidad internacional. De acuerdo a la
Convención de Viena de 1969, el Estado no puede dejar de asumir su responsabilidad
internacional pretextando razones de orden interno. Pero, además, el agente estatal
incumplidor debería responder por su renuencia o rechazo a la aplicación de una
sentencia de cumplimiento obligatorio. El incumplimiento de un fallo internacional
es un acto de subversión del orden jurídico. Nada menos.

Si un caso de grave violación de DDHH no fuera investigado, las víctimas, sus
familiares o las organizaciones que los patrocinan ocurrirían ante la Comisión
Interamericana. Veremos en los próximos meses si las posiciones que revelan una mayor
comprensión sobre el carácter autoejecutable de los tratados internacionales de DDHH
prosperan o no en el ámbito judicial local.

Es probable que en algunos casos judiciales se deba reflexionar directamente sobre
la imprescriptibilidad. Debate judicial insinuado pero sin una definición concretada
aún. Tal como dice la ilustrada y conocida discordia 10 del Presidente de la SCJ Leslie
Van Rompaey: “no se trata de castigar conductas penalmente indiferentes al momento
de su comisión, sino de adecuarlas típicamente al reato que contemple más

8 En su 143° período ordinario de sesiones la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emitió la
siguiente declaración: “(•••) saluda la promulgación en Uruguay, el 30 de octubre de 2011, de la ley No.
18.831, que declara imprescriptibles los crímenes cometidos durante la dictadura. En su artículo I o , la nueva
ley “restablece el pleno ejercicio de la pretensión punitiva del Estado” para los delitos comprendidos en la Ley
de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado del 22 de diciembre de 1986. De esta manera, Uruguay ha
avanzado de manera significativa en el cumplimiento de las recomendaciones del Informe 29/92 aprobado por
la CIDH y la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CortelDH) en el caso Juan
Gelman” (http://www.cidh.oas.org/Comunicados/Spanish/201 1/117-1 lsp.htm).

9 Vale decir que si se pretendiera una declaración de inconstitucionalidad por vía de acción, el accionante
debería demostrar ante la Suprema Corte de Justicia que se considera lesionado en su interés directo, personal
y legítimo, lo que supondría alegar que cometió delitos comprendidos en el art. I o de la Ley de Caducidad (art.
309 del Código General del Proceso).

10 Sentencia N° 1311/2011.

ajustadamente sus específicas características lesivas de la condición humana”. La justicia
uruguaya ha procesado y condenado a algunos (escasos) responsables de hechos
enmarcados en una “política de exterminio” que es ya a esta altura de la historia pos
dictatorial un hecho notorio 11 . Tratándose de hechos criminales cometidos notoriamente
por el aparato organizado de poder estatal, la calificación de crimen de lesa humanidad
resulta inevitable, lógica derivación jurídica del relevamiento de hechos evidentes. Tanto
la sentencia de la CIDH cuanto la Ley 18.831 conducen a la afirmación del concepto
de graves violaciones al derecho internacional o el concepto de crimen de lesa humanidad
y a su distingo de otras conductas delictivas de distinta naturaleza 12 .

Por otro lado advirtamos un riesgo cierto: que la caída de la impunidad legal sea
sucedida por otra impunidad, fáctica o institucionaliza, producto de la ineficacia
investigativa del sistema judicial o de la falta de colaboración del Poder Ejecutivo en la
instrucción de cada asunto. Hablo del peligro de tener expedientes “abiertos” pero
investigaciones ineficaces, superficiales o sustancialmente estériles. En este punto, el
fallo de la CIDH ordena que se implemente un programa permanente de derechos
humanos dirigido a los agentes del Ministerio Público y a los jueces y que se garantice
el acceso técnico y sistematizado a la información “de las graves violaciones de derechos
humanos ocurridas durante la dictadura que reposa en archivos estatales”.

Es habitual que los juzgados carezcan del auxilio informativo de los ministerios. Los
oficios demoran en ser respondidos o remiten información superficial. Por otro lado, el
número de hechos que deben ser investigados exige una tarea de seguimiento de
expedientes que no puede recaer en la actividad de los particulares sino que debe ser
asumida por oficinas especializadas del Poder Judicial o del Ministerio Público y Fiscal
o por alguna dependencia del Poder Ejecutivo o la aún no integrada Institución Nacional
de Derechos Humanos.

El Poder Judicial debe guiar y controlar la investigación sobre el paradero de los
detenidos desaparecidos, pero es necesario que el Poder Ejecutivo disponga de una
investigación imparcial y eficaz que complemente el trabajo de búsqueda arqueológica
y que la oriente racionalmente a partir de la búsqueda activa de la verdad. No se trata
de esperar que se aporten datos serios y veraces sino ir a la búsqueda de ellos, mediante
indagatorias profesionales y exhaustivas asumidas como deber del estado 13 .

11 Entre otras, ejemplo de este abordaje es la sentencia del Tribunal de Apelaciones en lo Penal de I o turno
de 28 de julio de 2011 que confirma el procesamiento de Carlos Calcagno dictado por Jueza Letrada Dra.
Mariana Mota.

12 La sentencia de la CIDH opta por identificar a la desaparición forzada como una conducta violatoria
de norma jus cogens “especialmente grave por haber acontecido como parte de una práctica sistemática de
“terrorismo de Estado” a nivel inter-estatal (...) Por ende puede ser calificada como un crimen de lesa
humanidad” (Párrafo 99 de la Sentencia del caso Gelman).

13 Es valioso en este sentido el aporte que se hace desde el Grupo de Investigación de Arqueología Forense
y el Grupo de Investigación Histórica de la Facultad de Humanidades, particularmente en lo que respecta al
método y lógica de la represión estatal.

35

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

De no encarar una completa política de derechos humanos que involucre a todo el
poder estatal y que vincule al país con los otros países que sufrieron el Plan Cóndor, el
resultado no será el pleno ejercicio de la pretensión punitiva, sino que se vivirá una
nueva frustración con apariencia de cumplimiento de lo que ordena el fallo internacional.

En fin, la sentencia de la Corte Interamericana orienta a Uruguay hacia el derecho
y, aún muy tarde, nos sitúan en el desafío de sumarnos a los países que renuevan sus
compromisos de juzgar a los enemigos de toda la humanidad. Pero su efectivo
cumplimiento exige, como siempre en cuestión de derechos humanos, una sociedad
alerta y activa.

Comunicado de Prensa
de Madres y Familiares de Uruguayos
pEfmKififpofi Detenidos-Desaparecidos

Montevideo, 22 de setiembre de 2011.

HIJOS y Madres y Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos apoyamos el
anteproyecto de ley propuesto, y presentado en el día de hoy, por el PIT -CNT que busca
el reconocimiento por parte del Poder Legislativo de la Sentencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos del 24 de febrero de 2011.

Consideramos que dicha propuesta contempla los reclamos que ambas organizaciones
hemos realizado desde siempre en lo concerniente al cumplimiento por parte del Estado
Uruguayo de sus compromisos internacionales en materia de Derecho Internacional de
Derechos Humanos 1

Fueron precisamente esos instrumentos internacionales a los que apelamos desde la
primera hora cuando desaparecieron a nuestros familiares; además de denunciar la prisión
política en condiciones inhumanas y tortura de muchos compatriotas, los asesinatos (ejecu¬
ciones sumarias). Gracias a esas organizaciones e instrumentos internacionales se salvaron
vidas.

La Sentencia ha establecido una serie de mecanismos y resoluciones que obligan a todo
el Estado - no sólo al Poder Ejecutivo - en lo relacionado a la desaparición de Maria
Claudia García de Gelman y Macarena Gelman y de otras graves violaciones de derechos
humanos similares que constituyen delitos de lesa humanidad y para la identificación y
sanción de los responsables.

HIJOS

Madres y Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos

1 Uruguay es Estado Parte de la Convención Americana desde el 19 de abril de 1985 y reconoció la compe¬
tencia contenciosa de la Corte esa misma fecha. El Estado también es parte en la Convención Interamericana
para Prevenir y Sancionar la Tortura desde el 10 de noviembre de 1992; en la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada de Personas desde el 2 de abril de 1996; entre otros en el ámbito interamericano.

El escenario político a partir
de la sanción de la ley 18.831

Juan Faroppa Fontana 1

El 27 de octubre de 2011 el Poder Ejecutivo promulgó la ley 18.831. Fue un
escalón más, sin dudas relevante, en el proceso de cumplimiento de las normativa
constitucional y de los compromisos asumidos por el Estado uruguayo en el marco del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

La ley dispone, en su primer artículo, que “se reestablece el ejercicio de la preten¬
sión punitiva del Estado para los delitos cometidos en aplicación del terrorismo de
Estado, hasta el 1 de marzo de 1985, comprendidos en el Art. 1 de la ley 15.848, de
22 de diciembre de 1986”. Casi un cuarto de siglo después de la aprobación de la “ley
de caducidad”, la expresión terrorismo de estado aparece en una ley uruguaya para refe¬
rirse a las violaciones a los derechos humanos cometidas por la dictadura cívico-militar.
Por otra parte, la nueva normativa reconoce la ilegitimidad de la pretendida “caduci¬
dad de la pretensión punitiva del Estado”, argumento manejado durante décadas para
justificar los mayores niveles de impunidad en relación a los mencionados crímenes
que se verificaron en el contexto de toda nuestra región. Ese poder-deber estatal, de
investigar y sancionar toda conducta antijurídica (más si éstas suponen gravísimas
violaciones a los derechos humanos) se reestablece, entonces, plenamente. Esto permi¬
te afirmar que el país está en mejores condiciones de asegurar el derecho al debido
proceso judicial y los principios de igualdad ante la ley y de separación de poderes,
esencia del Estado Democrático de Derecho.

El Art. 2 de la ley 18.831 aborda un aspecto central para evitar cualquier nuevo
bloqueo en los procesos judiciales iniciados, o a iniciarse, que tienen como objetivo la
investigación de los casos por violaciones a los derechos humanos y la eventual sanción
de los responsables, conforme a las garantías establecidas en la normativa nacional e
internacional. En este sentido, la norma mencionada dispone que: “No se computará
plazo alguno, procesal, de prescripción ni de caducidad, en el período comprendido
entre el 22 de diciembre de 1986 y la vigencia de esta ley, para los delitos a los que se
refiere el Art. 1ro. de esta ley”. De esa manera, se reconoce que en el plazo transcurrido
entre la sanción de la “ley de caducidad” y el 27 de octubre de 2011, no existió la
posibilidad real de iniciar o continuar procesos penales por violaciones a los derechos
humanos, aplicándose así la máxima de que “al justamente impedido no le corre tér¬
mino” para el ejercicio de sus derechos. El Estado uruguayo cumple, de esta manera,
con lo ordenado en el párrafo 225 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

1 Abogado; Profesor Ayudante de la Cátedra de Derechos Humanos, Facultad de Derecho de la UDELAR.

37

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

(caso Gelman vs. Uruguay, del 24 de febrero de 2011). En este fallo, la Corte subraya
que “son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y
el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la inves¬
tigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos huma¬
nos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las des¬
apariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables re¬
conocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos”. En este caso, la
Corte solamente ha reiterado su jurisprudencia firme sobre el tema. A título de ejem¬
plo, en el fallo “Almonacid Arellano y otros vs. Chile”, de 26 de setiembre de 2006),
señala que “En el caso de los crímenes de lesa humanidad, la Corte ha establecido que
éstos producen la violación de una serie de derechos inderogables reconocidos en la
Convención Americana, que no pueden quedar impunes. Asimismo, la Corte ha deter¬
minado que la investigación debe ser realizada por todos los medios legales disponibles
y orientada a la determinación de la verdad y la investigación, persecución, captura,
enjuiciamiento y castigo de todos los responsables intelectuales y materiales de los
hechos, especialmente cuando están o puedan estar involucrados agentes estatales”.
Haciendo referencia a este fallo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(en su Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de diciembre de
2009) expresa que “En estos casos la adopción de leyes de amnistía con estas caracte¬
rísticas conduce a la indefensión de las víctimas y a la perpetuación de la impunidad
de los crímenes de lesa humanidad, por lo que son manifiestamente incompatibles con
la letra y el espíritu de la Convención Americana”.

En esa dirección, y con respecto a la naturaleza de los delitos que son materia de
esta nueva normativa, la ley 18.831 declara que éstos son “crímenes de lesa humani¬
dad, de conformidad con los tratados internacionales de los que la República es parte”.
Este punto será, seguramente relevante en cuanto a la consolidación de la jurispruden¬
cia interna en nuestro país sobre la materia. Debe recordarse que, al menos hasta la
fecha, la Suprema Corte de Justicia (por mayoría de sus Ministros) no consideraba los
casos por violaciones a los derechos humanos llegados a su conocimiento como delitos
de lesa humanidad. Sin embargo, otros ámbitos jurisdiccionales adoptaron una funda¬
mentada solución diferente. En ese sentido, el Tribunal de Apelaciones en lo Penal de
ler. Turno, en su Sentencia de 28 de junio de 2011, afirma que “el Derecho Penal
Internacional ha evolucionado desde la vigencia de los convenios de Ginebra (1949) y
su Protocolo Adicional (1977), llegando el progreso a la instalación de la Corte Penal
Internacional. Pero el fin siempre ha sido el mismo: lograr la persecución y castigo de
los autores de violaciones graves al Derecho Internacional Humanitario. Y en todas las
épocas ha propendido a obligar a los Estados Partes a adoptar las medidas legislativas
necesarias para sancionar a los responsables”. En la misma dirección, la Sala sostiene
que “gana terreno en el plano doctrinario, y aún en el convencional, por lo menos a
nivel internacional, excluir de la prescripción a los delitos graves, particularmente los

delitos de lesa humanidad, cuya figura más trascendente probablemente sea, junto a
los crímenes de guerra, las conductas genocidas”. Debe recordarse, como también lo
recoge el fallo anteriormente citado, que en Uruguay, la ir retro actividad de la ley penal
tiene jerarquía legal y no constitucional. En efecto, es en el Art. 15 de este Código que
se establece la irretroactividad de la ley penal. Sin embargo, al no consagrarse este
principio en la Constitución de la República, otra ley posterior (en este caso, la 18.831)
puede derogar total o parcialmente lo dispuesto en el mencionado Art. 15 del Código
Penal. En todo caso, esa regulación o limitación puede basarse en el interés general de
acuerdo a las necesidades de una sociedad democrática. En principio, parece difícil de
controvertir que la investigación de los delitos más aberrantes que registra la historia
nacional no sea un asunto de interés general. Ese interés general estaría constituido
por la generación de las condiciones que favorezcan el desarrollo de las personas que
viven en nuestro país con las garantías que ofrece una sociedad más justa, basada en
normas de convivencia donde se respetan los derechos de todas las personas.

El cumplimiento, por parte del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, de la sen¬
tencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del pasado 24 de febrero,
abre camino, entonces, para que el Estado uruguayo cumpla debidamente con sus
compromisos internacionales de prevenir toda conducta violatoria de los derechos
humanos, y, cuándo éstas se producen, investigar con eficacia para identificar a los
responsables y ponerlos a disposición de la justicia para su eventual sanción, a la vez
que de reparar integralmente a las víctimas. En este momento debe recordarse, que,
como lo ha reiterado en forma permanente la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, al analizar el alcance de las obligaciones de los Estados parte
según el Art. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos: “la protección de
la ley la constituyen, básicamente, los recursos que ésta dispone para la protección de
los derechos garantizados por la Convención, los cuales, a la luz de la obligación posi¬
tiva que el artículo 1 contempla para los Estados, de respetarlos y garantizarlos, impli¬
ca, como ya lo dijo la Corte, el deber de los Estados partes de organizar todo el aparato
gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el
ejercicio del poder público de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente
el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” (entre otros, ver la paradigmática
sentencia en el caso “Velásquez Rodríguez vs. Honduras”, de 29 de julio de 1988). Por
ello, el debido cumplimiento de las obligaciones que el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos impone al Estado uruguayo abarca la responsabilidad de todo el
aparato estatal, el que integran, entre otras instituciones, el Poder Ejecutivo, el Poder
Legislativo y el Poder Judicial.

La nueva ley manifiesta la voluntad de la mayoría del sistema político de que se
cumpla con los compromisos que la República ha contraído de acuerdo a la normativa
vigente en materia de derechos humanos. El Poder Judicial tiene ahora una herramien¬
ta jurídica que deberá aplicar, previos los preceptivos controles de convencionalidad y

39

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

de constitucionalidad. La adecuada resolución que se le de a este punto, permitirá o no
que se siga generando responsabilidad internacional por parte de nuestro país por
incumplimiento del marco jurídico que ha aceptado en materia de derechos humanos.

Sin embargo, también el Poder Ejecutivo tiene que cumplir con su obligación de
favorecer el total cumplimiento del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Hu¬
manos. Esto implica, entre otros aspectos, y desde las responsabilidades estrictamente
administrativas que le corresponden, fortalecer la Secretaría de Seguimiento de la Co¬
misión para la Paz, a través de la asignación de los recursos humanos y materiales que
permitan generar herramientas para contribuir a la investigación de los casos de viola¬
ciones a los derechos humanos aún no resueltos. En términos más generales, todavía el
país evidencia serias dificultades para incorporar los derechos humanos a sus prácticas
cotidianas (en el campo de los derechos civiles y políticos, como de los derechos econó¬
micos, sociales y culturales). La referencia a “derechos humanos” no debe seguir siendo
un reenvío automático a las secuelas del terrorismo de Estado, sino también incorporar
la vigencia de todos los derechos que actualmente se relacionan con la ampliación de
los espacios para el ejercicio de la ciudadanía democrática. La educación formal y no
formal en esta materia sigue siendo insuficiente, así como las campañas de información
y sensibilización dirigidas a la opinión pública. Un aspecto aparte lo constituye la
revisión a fondo de la curricula de las Escuelas Militares y de la Escuela Nacional de
Policía, para incorporar, no solamente en la teoría, sino en los aspectos operativos,
procedimientos compatibles con el respeto de los derechos humanos.

El Poder Legislativo, también en el ejercicio de sus potestades de control, debe estar
permanentemente atento a los avances y retrocesos de las políticas públicas sobre dere¬
chos humanos en el país. Más allá de esa fución general, y, específicamente en el tema
concreto de las investigaciones a las violaciones a los derechos humanos en el marco
del terrorismo de Estado, seguir activo en las eventuales adecuaciones al marco jurídi¬
co que se requieran, de forma tal que Uruguay se encamine, de una manera firme y
sostenida, hacia la consolidación de la vigencia efectiva de todos los derechos humanos
de sus habitantes.

Sin dudas, el tiempo que se avecina seguirá siendo rico en debates, posiciones con¬
tradictorias de diferentes actores, avances esperanzado res y amenazas de retrocesos. El
escenario político seguirá siendo complejo, por lo que la permanencia de los esfuerzos
de las organizaciones sociales, sindicales, estudiantiles y de defensa de los derechos
humanos continuará siendo un requisito esencial para que el objetivo anunciado por
quienes apoyaron la aprobación de la ley 18.831 no se desdibuje. Como se decía al
principio, estamos solamente frente a un escalón más: sin dudas, necesario, aunque no
suficiente, para lograr el objetivo de alcanzar la verdad y la justicia. Muchas uruguayas
y uruguayos han aprendido, a lo largo de tantos años, que las pequeñas victorias que se
van consiguiendo son solamente un poco de sombra fresca para descansar en el camino
que habrá que seguir recorriendo: día a día, y como desde el primer día.

Día Internacional del Derecho a la Verdad
en relación con las Violaciones Graves
de los Derechos Humanos y
para la Dignidad de las Víctimas

24 de marzo de 2011

Por primera vez se celebra el Día Internacional del Derecho a la Verdad, proclamado por
la Asamblea General de Naciones Unidas en reconocimiento a la labor de protección a los
derechos humanos por parte de Monseñor Romero, asesinado el 24 de marzo de 1980.

El Derecho a la Verdad se enmarca en el deber que, según el Derecho Internacio¬
nal, tiene todo Estado de garantizar, respetar y hacer respetar los derechos humanos.
Obligación contraída a través de compromisos jurídicos, políticos y morales ante la
comunidad internacional.

La verdad es necesaria para comprender y aprender, es un instrumento de prevención,
de enseñanza para el futuro. Demostrando como actuaron todas las estructuras del Estado
y que fueron capaces de hacer, es que vamos a poder minimizar los riesgos de que sucedan
nuevamente. Porque esto posibilita la rectificación de las instancias oficiales involucradas
directa e indirectamente en las violaciones, es decir posibilita el NUNCA MAS.

La búsqueda de la verdad es el motor que nos mueve como grupo: saber qué pasó
con cada uno de nuestros familiares desaparecidos. Saber por qué, cuándo, dónde y
quiénes fueron los responsables.

La verdad es importante en sí misma, y lo es aún más cuando es conocida por todos.

Con ella comienza la justicia y la reparación de las víctimas, de los familiares, de
toda la sociedad.

Tenemos derecho a conocer la totalidad de las circunstancias que rodearon el desti¬
no de nuestro familiar. El Estado, que tiene la obligación de investigar los daños oca¬
sionados desde sus propias instituciones - ya que fueron funcionarios de Estado quie¬
nes perpetraron los crímenes y ejercieron el terrorismo, ha asumido tardíamente esa
obligación y lo ha hecho de manera parcial.

El actual gobierno presidido por José Mujica, nos anuncia que continuará con los
esfuerzos desplegados por el anterior gobierno. El hecho de que Uruguay haya sido
uno de los promotores de la Declaración nos alienta a que se consolide la búsqueda de
la verdad en nuestro país.

Hoy se hace imprescindible una concordancia entre lo que se predica a nivel inter¬
nacional, los compromisos que como país se asumen, con su concreción. Por eso con¬
sideramos que la implementación del fortalecimiento de la Secretaría de Seguimiento
de la Comisión para la Paz -tal como se ha comprometido el Presidente de la Repúbli¬
ca- debe concretarse inmediatamente.

41

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

¿Hacia el final de la impunidad?

Finalmente, el 27 de octubre de 2011, adecuándose a la sentencia de la CIDH, el
Parlamento aprobó la ley N° 18.831, que al reinstalar la pretensión punitiva del Esta¬
do, deroga en la práctica la Ley de Caducidad.

La ley aprobada también catalogó a los delitos cometidos en aplicación del terroris¬
mo de estado hasta el I o de marzo de 1985, como de delitos contra la humanidad y por
lo tanto imprescriptibles.

Semanas antes y en un fallo que tuvo el voto discorde de su Presidente, la Suprema
Corte había anunciado que esos delitos prescribirían el I o de noviembre pasado.

Si bien desde ciertos sectores militares se anuncia que se presentarán recursos de
inconstitucionalidad sobre la ley aprobada, lo cierto es que al momento, jueces y fisca¬
les recuperan su independencia para ocuparse de las decenas de denuncias reciente¬
mente presentadas.

Las organizaciones de DDHH, las de afectados por el terrorismo de estado y distin¬
tos actores del sistema judicial, han expresado su respaldo a la nueva ley.

42

Balance jurídico-político sobre verdad,
justicia e impunidad en Uruguay

Juan Faroppa Fontana 1

1. El inicio de la transición democrática: 1985-1989

Uruguay inicia su complejo proceso de transición de la dictadura a la democracia,
en el marco de diferentes iniciativas de negociación entre militares y representantes del
sistema político. Esta última representación adquirió, a partir de 1980, diversas for¬
mas que caracterizaron el “diálogo civil-militar”, en función de los niveles de apertura
que se iban logrando por la lucha constante y la resistencia de cada vez más amplios
sectores de la sociedad uruguaya. El parteaguas en este largo itinerario lo constituyó el
llamado “Pacto del Club Naval”, por el cual, los representantes de la dictadura y parte
del sistema político (incluidos representantes de algunos de los hasta ese momento
proscriptos partidos de izquierda) acordaron la convocatoria a elecciones, el último
domingo de noviembre de 1984. La negociación llegó a término a pesar que el acto
electoral se realizaría con muchos referentes y líderes políticos que mantendrían su
proscripción, al igual que sucedía con sectores integrantes del Frente Amplio. En nin¬
gún momento se anunció, formal o informalmente, la existencia o no de algún acuerdo
que se relacionara con las graves violaciones a los derechos humanos verificadas durante

43

1. Abogado; Profesor Ayudante de la Cátedra de Derechos Humanos, Facultad de Derecho de la UDELAR.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

los años del autoritarismo y la dictadura cívico-militar. Este punto, como es de amplio
conocimiento por los debates que aún hoy continúan, fue y es uno de los principales
argumentos de quienes, poco tiempo después, defenderían a rajatabla la impunidad,
en el Uruguay que comenzaba a intentar recuperar el estado de derecho y las formas
democráticas de convivencia.

En ese escenario, el Poder Judicial, duramente golpeado en los años previos al
golpe de Estado, y prácticamente “evaporado” por los llamados “actos institucionales”
Nos. 8 y 12 de la dictadura, también intentaba iniciar su proceso de transición. Sin
embargo, se estaba frente a “una justicia que pretendía también reinstitucionalizarse,
conservando prácticamente el mismo plantel de jueces y funcionarios de años anterio¬
res, y con la permanencia como ministro de la Suprema Corte de Justicia de uno de los
jueces que la integraron durante la dictadura, e incluso ejerció temporalmente la pre¬
sidencia de la República durante el régimen de factó ” 1 . Sin embargo, las primeras
señales de la judicatura en los primeros años de la transición no fueron desalentadoras:
cuando se presentan las primeras denuncias por violaciones a los derechos humanos, el
Poder Ejecutivo, a través del Presidente de la República, Julio Ma. Sanguinetti (Parti¬
do Colorado) y su Ministro de Defensa, Juan Vicente Chiarino (Unión Cívica) decide
interponer contiendas de competencia, cuestionando la actuación de la Justicia Penal
Ordinaria, y afirmando que, en los casos denunciados, debía actuar la llamada “justi¬
cia militar”. En octubre de 1986 la Suprema Corte de Justicia falló determinando que
la competencia para investigar y juzgar los delitos denunciados correspondía a la Justi¬
cia Penal Ordinaria (esto es, al fuero civil) 2 3 . Con ello, se sorteó el primer obstáculo en
el camino hacia el juzgamiento de las personas denunciadas por graves violaciones a los
derechos humanos.

Sin embargo, el paso del tiempo y el fuerte debate que se venía dando en el campo
del sistema político, parecen haber congelado estos primeros impulsos del Poder Judi¬
cial, en lo que puede entenderse como una actitud de espera de “señales” en una u otra
dirección de parte, principalmente, del Poder Legislativo.

Sin perjuicio de ello, los Jueces Letrados en lo Penal continúan disponiendo cita¬
ciones a las personas denunciadas en las causas iniciadas por violaciones a los derechos
humanos. No obstante, el panorama parecía ser poco alentador en el campo de las
mayorías del sistema político, integradas por los Partidos Colorado y Nacional. Ya en
mayo de 1986 se había comenzado a hablar de la necesidad de buscar acuerdos para
amnistiar a los militares acusados penalmente por cometer delitos contra los derechos
humanos. En setiembre, el Partido Colorado envía un proyecto al Parlamento donde,

2. Tribunal Permanente de los Pueblos, Sesión Uruguay. Ed. Graphis Ltda., Montevideo, abril de 1990. Pág. 46.

3. En esa oportunidad, la Suprema Corte de Justicia se integró con sus cinco Ministros naturales (civiles), más
dos “ministros” de la “justicia militar”. El fallo a favor del fuero civil se laudó por los votos de los cinco
Ministros naturales, contra los dos votos de los “ministros” de la “justicia militar”.

directamente, se plantea la amnistía a los militares acusados. El proyecto no prospera
(el Frente Amplio y representantes del Partido Nacional no lo apoyan). Insólitamente,
el Partido Nacional también presenta un proyecto sobre el tema, rechazado en octubre
de 1986 por representantes colorados y frenteamplistas...

A partir de la decisión de la Suprema Corte de Justicia en las contiendas de com¬
petencia, en noviembre de 1986 los Juzgados Penales de Primera Instancia comienzan
a citar a declarar a varios militares acusados. El entonces Comandante en Jefe del
Ejército (posteriormente, segundo Ministro de Defensa del primer gobierno del Dr.
Sanguinetti) Tte. Gral. Hugo Medina expresa que “las citaciones están guardadas en
mi caja fuerte”. En este marco, y en medio de rumores sobre “insubordinación mili¬
tar” y “fuertes amenazas al proceso de transición”, el 20 de diciembre se presenta en el
Parlamento el proyecto de lo que sería finalmente la ley 15.848, “de caducidad de la
pretensión punitiva del estado”, aprobada el 22 de diciembre de 1986 con los votos de
la mayoría de los parlamentarios del Partido Colorado y del Partido Nacional 4 .

La ley 15.848, más allá de las limitadísimas posibilidades que objetivamente
abría para algún tipo de investigación sobre el terrorismo de estado, fue en los hechos
una verdadera amnistía. En ese sentido lo interpretó el Poder Ejecutivo durante la
primera presidencia del Dr. Sanguinetti. Basta recordar las “investigaciones” ordena¬
das al fiscal militar, Cnel. Sambucetti, que, reiterada y sistemáticamente, concluían en
que “no hay elementos para avalar los hechos denunciados”. Se concretaba, de esta
manera, un fuerte pacto no escrito entre parte del sistema político nacional y las Fuer¬
zas Armadas, para consagrar la impunidad de las violaciones a los derechos humanos
cometidas en los años anteriores al inicio de la transición democrática.

Ante la aprobación de la ley de impunidad, víctimas y familiares de violaciones de
derechos humanos plantearon ante la Suprema Corte de Justicia acciones de
inconstitucionalidad contra la ley 15.848. La Suprema Corte, con la integración de
esa época, resolvió el 2 de mayo de 1988, por tres votos a favor y dos discordes, que la
ley impugnada no era contraria a la Constitución. Muchos años después, la actual
Suprema Corte de Justicia ha cambiado su jurisprudencia, e incluso, cita en sus fallos
“las históricas discordias de los Ministros Dres. Jacinta Balbela y Nelson García Otero
emitidas en las Sentencias de la Corte Nos. 184, 224, 226 y 232/1988” respecto a la
ley 15.848. Al respecto, la Corporación dice hoy que “(...) declarar la caducidad de las
acciones penales, en cualquier supuesto, excede las facultades de los legisladores e
invade el ámbito de una función constitucionalmente asignada a los jueces, por lo que,

4. En concreto, la ley de impunidad estableció la potestad del Poder Ejecutivo de disponer qué casos están
amparados por la “caducidad de la pretensión punitiva del Estado” y qué casos no. Por lo tanto, el Poder
Judicial solamente podría intervenir en los casos que el Poder Ejecutivo entendía estaban “excluidos” del
alcance de dicha ley Como es de público conocimiento, después de aprobada la ley 15.848, y hasta marzo de
2005, ningún caso fue considerado por los gobiernos de turno como “no amparado” por la impunidad.

45

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

por los motivos que fueren, el legislador no podía atribuirse la facultad de resolver que
había operado la caducidad de las acciones penales respecto de ciertos delitos 5 ”.

En ese marco, víctimas y familiares de violaciones de derechos humanos, con el
apoyo de organizaciones no gubernamentales, sociales, sindicales y estudiantiles, más
el Frente Amplio y la minoría del Partido Nacional, impulsaron una convocatoria para
someter la “ley de caducidad” a un recurso de referéndum, según lo habilita la Cons¬
titución de la República. El proceso para llegar a las más de 550.000 firmas que
habilitasen la convocatoria al referéndum fue plagado de obstáculos y dificultades, en
especial por las acciones de los ministros de la Corte Electoral representantes de los
partidos Colorado y Nacional. Sin embargo, y en medio de nuevos rumores y referen¬
cias explícitas de posibles desacatos por parte de las Fuerzas Armadas por quienes
apoyaban la impunidad, el 16 de abril de 1989 se realizó la consulta. La mayoría del
cuerpo electoral (56 % contra 41 %) decidió el mantenimiento de la ley 15.848.

El resultado del referéndum generó un fuerte impacto en todas aquellas personas
que seguían en la lucha por la verdad y la justicia. Se generó una fuerte desmovilización,
y el discurso “oficial” de “cambio en paz” y “no tener los ojos en la nuca” pareció
llenarse de triunfalismo. No obstante, ya en abril de 1990, se comenzaba a cuestionar
el efecto totalmente paralizante del resultado del referéndum de un año atrás: “La
ratificación de la ley de caducidad a través del voto popular no concluye el tema,
porque éste trasciende las fronteras nacionales. La naturaleza de estos delitos -como
crímenes de lesa humanidad- impide que sean amnistiados o que se sancionen medi¬
das legislativas que obstaculicen o clausuren su investigación. La lucha contra la impu-

_ nidad tiene proyección internacional, y pretender su consagración, es una violación

46 más de los derechos humanos 6 ”. En esa misma dirección, el Dr. Alejandro Artucio
afirmaba en relación al referéndum del 16 de abril: “Más allá de su efecto político, es
neto y evidente que el hecho de que la ley haya sido confirmada por el electorado - y
dejo de lado las torcidas maniobras para lograr esta confirmación, Diputado [Partido
Colorado] Rúben Díaz y Corte Electoral mediante- no cambia en un ápice las anterio¬
res conclusiones. Sigue siendo un acto unilateral del Estado, que no le desliga de sus
compromisos asumidos internacionalmente” 7 .

2. El período 1990 - 2000

En estos diez años se sucedieron los gobiernos de Luis Alberto Lacalle, del Partido
Nacional (1990-1995), y (el segundo) del líder colorado Julio Ma. Sanguinetti (1996-
2000). Durante toda esta década, nada se hizo para abrir brechas a la impunidad.

5. Sentencia No. 1501/2011, de 20 de julio de 2011.

6. Idem Nota. No. 1, pág. 81.

7. Idem, pág. 146.

Todo lo contrario: en 1992, durante el gobierno de Lacalle se produce el asesinato del
químico chileno Eugenio Berríos, crimen que puso en evidencia la más absoluta inca¬
pacidad del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y las mayorías parlamentarias de le
época, para enfrentar al aparato militar creado durante el terrorismo de estado, que
continuaba intacto. No solamente se omitió cualquier tipo de investigación seria, sino
que, incluso, el segundo gobierno instalado luego del inicio de la transición, debió
soportar una verdadera asonada militar. Por ese asesinato, tiempo después, la justicia
chilena condenó a militares de ese país, y a dos altos oficiales uruguayos.

Tanto durante el gobierno de Lacalle como en el segundo gobierno de Sanguinetti,
sin perjuicio de mantener sólidamente el pacto de impunidad con los militares, se
continuó ascendiendo a varios oficiales denunciados anteriormente por sus claras res¬
ponsabilidades en violaciones de derechos humanos.

En 1999, durante su último año de gobierno, Sanguinetti recibió una carta de
varios prestigiosos intelectuales y académicos internacionales, en apoyo a las gestiones
del poeta argentino Juan Gelman para conocer la verdad de lo sucedido con su nuera,
María Claudia García de Gelman y su nieta, ambas desaparecidas en Uruguay durante
la dictadura. La respuesta del presidente uruguayo mostró su irritación por esta situa¬
ción, y, públicamente afirmó que “no hay niños desaparecidos en Uruguay”. Pocos
meses después, y a poco de asumir la presidencia en marzo de 2000, su correligionario
Jorge Batlle anuncia la aparición de Macarena Gelman, hija de María Claudia y nieta
de Juan, quien había sido secuestrada a poco de nacer por militares y policías urugua¬
yos (y en Uruguay), para ser entregada a un oficial retirado de la Policía Nacional y su
esposa, con quienes se crió hasta el momento de la recuperación de su identidad.

3. La Comisión para la Paz

Además del impacto que causó la aparición de Macarena Gelman al inicio del go¬
bierno del líder colorado Jorge Batlle, que se extendió entre marzo de 2000 y marzo de
2005, la nueva administración pareció estar dispuesta a comunicar algunos gestos
dirigidos a las víctimas de violaciones de derechos humanos y sus familiares. Se trató,
en principio, de un mecanismo no jurisdiccional, que tenía como objetivo encontrar la
verdad respecto al destino de las personas detenidas-desaparecidas, y sin dejar de lado
el marco jurídico que establecía la ley de caducidad 15.848. De esa manera, por Reso¬
lución de Presidencia de la República No. 858/2000, de 9 de agosto de 2000, se crea
la Comisión para la Paz, integrada por Monseñor Nicolás Cotugno (que ejercería su
presidencia); el histórico líder sindical José D'Elía; los abogados Carlos Ramela, José
Claudio Williman y Gonzalo Fernández; y Luis “Perico” Pérez Aguirre hasta su falleci¬
miento, cuando fue sustituido por Jorge Osorio, también sacerdote católico.

En su informe final, de 10 de abril de 2003, la Comisión Para la Paz recuerda que
su cometido fue el de «recibir, analizar, clasificar y recopilar información sobre las

47

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

desapariciones forzadas ocurridas durante el régimen de Facto», de acuerdo a lo previs¬
to por el Art.l. de la Resolución N°858/2000 (...). Para el cumplimiento de esa,
labor, se le otorgaron a la Comisión »las más amplias facultades para recibir documen¬
tos y testimonios», imponiéndole asimismo el deber de »mantener estricta reserva so¬
bre sus actuaciones», así como de guardar» la absoluta confidencialidad» respecto de
las fuentes de información obtenidas”.

La Comisión señala, además, en ese informe que, dado que “ha funcionado en la
órbita exclusiva de la Presidencia de la República, periódicamente ha ido elevando a
ella la información que iba recibiendo, a través de sucesivos informes de avance, los
cuales -con la anuencia previa del Señor Presidente- también ha divulgado pública¬
mente a través de los medios de comunicación, siempre dentro del límite de estricta
confidencialidad impuesto por el Art. 3 o de la Resolución antes citada (...) Igualmen¬
te, en cada oportunidad y también por delegación expresa de la Presidencia de la
República, la Comisión ha anticipado a los familiares del detenido-desaparecido en
forma verbal la información obtenida, a efectos de no dilatar más allá de lo necesario su
angustiante espera”.

Sin perjuicio de las objeciones y críticas que recibió la Comisión para la Paz, no
puede negarse que fue un primer intento (aún limitado) por parte del Estado urugua¬
yo de dar alguna respuesta a los familiares de las personas detenidas desaparecidas, y
así avanzar, al menos relativamente, en el conocimiento de la verdad.

El proceso histórico que seguiría el país luego de la finalización de las tareas de la
Comisión para la Paz demostraría que, gran parte de la información suministrada a la
misma por parte de las Fuerzas Armadas, era parcial, o a todas luces falsa.

Esto surge claramente de las conclusiones presentadas por la Comisión para la Paz,
que son aceptadas por el presidente Jorge Batlle por Decreto de fecha 11 de abril de
2003. La Presidencia de la República manifiesta en ese momento: “Aceptar las conclu¬
siones contenidas en el informe final elevado por la Comisión para la Paz en el día de la
fecha, asumiendo que esas conclusiones constituyen la versión oficial sobre la situación
de los detenidos-desaparecidos”. Agrega que este informe «cumple definitivamente»
con lo dispuesto en el artículo 4 o de la ley de Caducidad”.

Sin embargo, en uno de los aspectos más sensibles del informe aceptado por la
Presidencia de la República se expresa que “La Comisión ha recibido -de fuentes
militares- versiones e informes coincidentes sobre cuál habría sido, en términos gene¬
rales, el destino de los restos de los desaparecidos cuyo fallecimiento ha sido confirma¬
do. La información descarta, lamentablemente, la posibilidad de la Comisión de ubi¬
car restos de las personas desaparecidas, salvo en lo que respecta al caso especial de
Roberto Gomensoro Jossman. La información no tiene, en la enorme mayoría de los
casos, la exactitud de detalle que merecen y necesitan las familias de las víctimas ni la
comprobación objetiva o técnica que hubiese sido posible ante otras eventuales expli¬
caciones. Sin desconocer esa realidad, y asumiendo plenamente que hubiese resultado

deseable a este respecto, una respuesta que dejara más margen para su acreditación, se
debe sí reconocer y aceptar que la versión que la Comisión trasmite ha sido ratificada
por distintas y múltiples fuentes. Frente a esas realidades, la Comisión considera que
no puede -ni debe- confirmar esa información y se limita simplemente a trasmitirla en
términos generales, destacando que los uruguayos merecen a esta altura -a juicio de
este Cuerpo- una explicación más clara y contundente sobre el destino de los restos.
Según la información recibida, para explicar el destino de los restos de los desapareci¬
dos se debe distinguir, en la enorme mayoría de los casos, entre el lugar en que fueron
enterrados inicialmente -destino intermedio- y el lugar de su destino final y definitivo.
A su vez, distintas son también las respuestas en función de otros detalles de cada caso;
fundamentalmente, fecha y lugar de la muerte”.

En ese contexto, y más allá de las limitaciones y la ausencia de una voluntad políti¬
ca real de abatir la impunidad, este primer paso permitió abrir espacios para seguir
adelante en la búsqueda de la verdad y la justicia como nunca antes había sucedido
desde 1985 hasta este momento.

4. El período 2005-2010

El I o de marzo de 2005 asume la presidencia Tabaré Vázquez. Se trata de un hecho
histórico, ya que es la primera vez que el Poder Ejecutivo estará a cargo de un partido
político, el Frente Amplio, que nunca antes había gobernado en el país. El ahora
partido de gobierno aprobó, en su Congreso realizado en diciembre de 2003, una
plataforma electoral en donde asumía el compromiso programático de avanzar en la
investigación de las violaciones a los derechos humanos acaecidas durante la dictadura
militar, en el marco de la aplicación estricta de lo dispuesto por los artículos 1 y 4 de
la ley de caducidad. Como resultado de un fuerte debate interno entre las diferentes
fuerzas de izquierda que integran la coalición Frente Amplio, primó la posición de no
impulsar la anulación de la ley de caducidad, pero sí de cambiar sustancialmente la
interpretación que de esta norma hicieron los gobiernos anteriores.

Al asumir la Presidencia de la República, Tabaré Vázquez manifestó en su discurso,
durante la ceremonia de Declaración de Fidelidad Constitucional ante la Asamblea
General, su “compromiso de promover una política activa en materia de Derechos
Humanos”. En esa oportunidad, el presidente agregó: “Reconozcámoslo: a veinte años
de recuperada la institucionalidad democrática aún subsisten en materia de derechos
humanos zonas oscuras. Reconozcamos también que, por el bien de todos, es necesario
y posible aclararlas en el marco de la legislación vigente, para que la paz se instale
definitivamente en el corazón de los uruguayos y la memoria colectiva incorpore el
drama de ayer, con sus historias de entrega, sacrificio y tragedia, como un indeleble
aprendizaje para el mañana. Y con la verdad buscaremos que nuestra sociedad recupe¬
re la paz, la justicia y, sobre todo, que el horror de otras épocas nunca más vuelva a

49

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

pasar. Nunca más, uruguayos Ese mismo I o de marzo, en horas de la noche,

durante el discurso público en las escalinatas del Palacio Legislativo, Vázquez amplió
su visión sobre el tema: “Nuestro gobierno cumplirá el mandato establecido en el
artículo 4 o de la Ley 15.848, procurando agotar la investigación sobre lo sucedido con
los detenidos-desaparecidos e investigando al efecto en los establecimientos militares
correspondientes (...) Se publicará lo que se sabe, se publicará lo que se conoce, no con
el fin de alimentar odios, no con el fin de llevar a nadie frente a la Justicia, fuera de lo
que establece la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, sino para que
lo que pasó no pase nunca más en el Uruguay”. Y agregó el nuevo presidente: “Dentro
de pocas horas dispondremos los estudios correspondientes para saber si hubo
enterramientos de ciudadanos detenidos desaparecidos durante la dictadura militar.
Queremos saber qué pasó con estos ciudadanos, si están o no enterrados allí, si están
recuperados, identificados y sus restos entregados a sus familiares. Y si no están, ten¬
dremos que saber por qué no están y qué pasó con ellos” 8 .

Sobre esas bases, el Poder Ejecutivo ordenó a las Fuerzas Armadas la presentación
de toda la información disponible sobre los casos de personas detenidas-desaparecidas;
ordenó, por primera vez, el ingreso de un equipo de antropólogos de la Universidad de
la República a diferentes establecimientos militares con el objetivo de ubicar sitios
donde se hubieran producido enterramientos clandestinos de personas; y encomendó
a un equipo de historiadores, también de la Universidad de la República, una investi¬
gación sobre la situación de las personas detenidas-desaparecidas en Uruguay, Argen¬
tina, Chile, Paraguay, Bolivia y Brasil en el marco del “Plan Cóndor”.

No obstante, sin duda el paso más relevante de este período consistió en la nueva
interpretación del Poder Ejecutivo de lo dispuesto en los Arts. 1 y 4 de la ley 15.848.
Este cambio de actitud, con los fundamentos jurídicos correspondientes, quitó los obs¬
táculos que impedían desarrollar la investigación judicial en casos puntuales de violacio¬
nes a los derechos humanos. A partir de este momento, la posición del Poder Ejecutivo,
tomada caso por caso, fue considerar que éstos quedaban fuera del amparo de la “caduci¬
dad de la pretensión punitiva del estado”. Entre las consecuencias de esta nueva coyun¬
tura, se cuentan los primeros procesamientos de acusados por violaciones de derechos
humanos desde el fin de la dictadura cívico-militar en marzo de 1985. Entre otros, los
más relevantes, sin duda, fueron los procesamientos del dictador Juan Ma. Bordaberry;
su canciller Juan Carlos Blanco; el dictador Tte. Gral. Gregorio Alvarez, así como varios
oficiales militares y policiales, reiteradamente denunciados como autores de las más gra¬
ves violaciones a los derechos humanos durante el terrorismo de estado.

Respecto a este nuevo escenario se sostuvo que: “El nuevo gobierno encabezado por
el Dr. Tabaré Vázquez ha mostrado, en el corto lapso de su administración, voluntad

8. Cfr.: “La nueva izquierda en América Latina: derechos humanos, participación política y sociedad civil”. Ed.
Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, 2009. Págs. 49-50

política en profundizar la búsqueda de verdad, justicia y por ende de la memoria.
Diversas acciones han impulsado su gobierno y su fuerza política, desde el Poder Eje¬
cutivo y desde el Poder Legislativo. Excavaciones en los regimientos militares N° 13 y
N° 14 y una chacra que fuera de la Fuerza Aérea, denunciados por familiares de des¬
aparecidos y por la Comisión para la Paz como lugares de enterramiento de detenidos;
exigencia a los mandos militares de aportar toda la información disponible; entrega de
documentación existente en los Ministerios de Relaciones Exteriores y del Interior a
familiares de víctimas y organizaciones de Derechos Humanos; aprobación de ley so¬
bre ausencia por desaparición forzada de personas” 9 .

Durante estos años, se verificaron diferentes sucesos que causaron un fuerte impac¬
to en la sociedad uruguaya, y que pueden considerarse hechos claves para la ruptura
definitiva de la “historia oficial” construida a partir de 1985, respecto a los métodos y
prácticas utilizadas durante el terrorismo de estado, especialmente en casos de desapa¬
rición forzada de personas. En primer lugar, la aparición de los restos humanos com¬
pletos de dos detenidos desaparecidos: el obrero metalúrgico Ubagesner Chávez Sosa,
el 29 de noviembre de 2005, en una chacra que había sido ocupada por la Fuerza
Aérea, y el escribano Fernando Miranda, el 2 de diciembre de 2005, en el Batallón N°
13 de Infantería del Ejército; en segundo lugar, la aparición de fragmentos de restos
humanos en el mismo Batallón de Infantería, que no pudieron ser debidamente iden¬
tificados científicamente; y, finalmente, la frustrada ubicación de los restos de María
Claudia García de Gelman en el Batallón N° 14 de Paracaidistas del Ejército, que puso
en evidencia que el total de la información que los militares suministraban a Presiden¬
cia de la República, no era veraz.

Luego de estos hallazgos, y de la continuación de la política del Poder Ejecutivo
respecto a su interpretación de los Arts. 1 y 4 de la ley de caducidad, el proceso
comenzó a enlentecerse. Las manifestaciones del Presidente Vázquez respecto a su
concepción del “nunca más” hicieron que desde las víctimas y sus familiares, se enten¬
diera que comenzaba, una vez más, un camino dirigido a “dar vuelta la página”. Sin
embargo, y a partir del trabajo constante de Madres y Familiares de Detenidos Des¬
aparecidos, la Presidencia de la República aceptó la creación de la Secretaría de Segui¬
miento de la Comisión para la Paz , integrada por dos representantes de los equipos
técnicos de la Universidad de la República que trabajaban en el tema, y un tercer
miembro nombrado “a propuesta” de la misma organización de Madres y Familiares.
Esta nueva instancia se crea por Resolución de Presidencia de la República del 17 de
diciembre de 2007.

La Secretaría de Seguimiento continuó con las tareas pendientes en ese momento.
En especial, el trabajo de los equipos de arqueólogos e historiadores de la Universidad

51

9. Idem Nota No. 7, pág. 51, citando a Destouet, Oscar: “La lucha por la verdad y la justicia en Uruguay”,
Montevideo, 2006.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

de la República; la obtención de nueva información procedente de diversas fuentes; la
atención a casos de personas que entendían que, eventualmente, podían ser hijos o
hijas de personas detenidas-desaparecidas; el inicio de la construcción de un banco de
datos genético; y el mantenimiento de las relaciones con el Poder Judicial y con contra¬
partes de otros países vinculados fuertemente al llamado “Plan Cóndor”, en especial,
Argentina y Chile. Sin embargo, el paso del tiempo fue mostrando indicios de que la
voluntad del sistema político uruguayo ya no era tan sólida como a principios de
marzo de 2005: comenzaron a presentarse algunas trabas burocráticas y problemas de
financiamiento para las actividades de la Secretaría de Seguimiento; en especial, para el
trabajo de campo realizado por el equipo de arqueólogos de la Universidad de la Repú¬
blica, que avanzaba sobre pistas firmes para seguir interviniendo en diferentes instala¬
ciones militares, así como para el funcionamiento del equipo de historiadores, que
seguía adelante con el análisis de información sustantiva derivada de diversas fuentes
documentales. Esto llevó a que el presidente Vázquez, a fines de 2009, reiterara, pú¬
blicamente, su voluntad de proseguir con las investigaciones iniciadas por la Secretaría
de Seguimiento.

A partir de las elecciones nacionales de 2009, la Secretaría de Seguimiento entró en
una especie de limbo, ya que el gobierno saliente no asumía la conducción de su
trabajo, a la vez que se desconocía la voluntad del gobierno que asumiría en marzo de
2010 sobre esta temática.

5. La situación en la actualidad: ¿el fin de la impunidad?

El Frente Amplio volvió a ganar las elecciones nacionales en 2009. El I o de marzo
de 2010 asumió José Mujica como nuevo Presidente de la República. Mujica, al igual
que muchos de los integrantes del nuevo Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, fue
una de las víctimas de violaciones a los derechos humanos durante el terrorismo de
estado, más allá que entienda oportuno o no reconocerlo. En esas mismas elecciones, y
a partir de la iniciativa de diversas organizaciones de derechos humanos, sindicales,
estudiantiles y sociales, se promovió una reforma constitucional para anular la “ley de
caducidad”. La iniciativa por el SI a la reforma (el “voto rosado”) no fue apoyada con
suficiente convicción por muchos partidos y movimientos integrantes del Frente Am¬
plio, y quedó condicionada a la capacidad de movilización de esos sectores de la socie¬
dad civil. Como una nueva frustración en la lucha por la verdad y la justicia, el último
domingo de octubre de 2009, se confirmó que el plebiscito no había obtenido las
mayorías establecidas por el marco jurídico vigente para aprobar la reforma constitu¬
cional.

A partir de marzo de 2010, se generó una gran incertidumbre en las víctimas de
violaciones de derechos humanos y sus familiares, en relación a la forma por la que el
sistema político resolvería los problemas que la impunidad, aún vigente, seguía gene-

rando. Durante meses no hubo ninguna respuesta de la Presidencia de la República
respecto a qué sucedería con la Secretaría de Seguimiento. En cuanto a la interpreta¬
ción de la ley 15.848, la Presidencia mantenía la posición de la administración Vázquez,
lo que permitía seguir avanzando en la investigación de determinados casos concretos.
Sin embargo, manifestaciones públicas del Presidente Mujica y de algunos de sus más
cercanos operadores políticos (en especial, sobre la “compatibilidad de la verdad con la
justicia”, entre otros aspectos) aumentaban las dudas sobre cuál era el escenario real en
que se seguiría la lucha contra la impunidad.

Dentro de este panorama, la Suprema Corte de Justicia, en pronunciamientos cla¬
ramente contradictorios, reafirma el cambio de jurisprudencia y sostiene, por una
parte, que la ley de caducidad es inconstitucional. Por otra parte, entiende que los
casos sobre los que está fallando no pueden ser considerados “desapariciones forzadas
ni delitos de lesa humanidad”, sino “homicidios especialmente agravados”, lo que im¬
plica desconocer la aplicación directa del Derecho Internacional de los Derechos Hu¬
manos en el Derecho interno uruguayo. Mientras tanto, y sin ningún apoyo guberna¬
mental, el equipo de antopólogos de la Universidad de la República, dirigido por el
Prof. José López Mazz, afirmaba que se habían encontrado fragmentos óseos en pre¬
dios del Batallón N° 14 de Paracaidistas, que reclamaban la continuación del trabajo
de campo y las investigaciones.

El laberinto parece haberse destruido cuando el 24 de febrero de 2011, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia definitiva en el caso iniciado
por Juan y Macarena Gelman contra el Estado uruguayo, dispuso que “son inadmisi¬
bles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimien¬
to de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción
de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la
tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forza¬
das, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos”.

Además de esto (posición que ya podía anticiparse conociendo la jurisprudencia
anterior del máximo Tribunal Interamericano), en relación a los efectos del referén¬
dum de 1986 y el plebiscito de 2009, la Corte incorpora uno de los puntos más
relevantes de su sentencia. En efecto: el fallo expresa, en su Párrafo 238, que: “El hecho
de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático y aún
ratificada o respaldada por la ciudadanía en dos ocasiones no le concede,
automáticamente ni por sí sola, legitimidad ante el Derecho Internacional. La partici¬
pación de la ciudadanía con respecto a dicha Ley, utilizando procedimientos de ejerci¬
cio directo de la democracia -recurso de referéndum (párrafo 2 o del artículo 79 de la
Constitución del Uruguay)- en 1989 y -plebiscito (literal A del artículo 331 de la
Constitución del Uruguay) sobre un proyecto de reforma constitucional por el que se
habrían declarado nulos los artículos 1 a 4 de la Ley- el 25 de octubre del año 2009,

53

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

se debe considerar, entonces, como hecho atribuible al Estado y generador, por tanto,
de la responsabilidad internacional de aquél”. Y agrega en el Párrafo 239: “La sola
existencia de un régimen democrático no garantiza, per se, el permanente respeto del
Derecho Internacional, incluyendo al Derecho Internacional de los Derechos Huma¬
nos, lo cual ha sido así considerado incluso por la propia Carta Democrática
Interamericana. La legitimación democrática de determinados hechos o actos en una
sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de
los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de
modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus
características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos
de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la pro¬
tección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de
mayorías, es decir, a la esfera de lo ‘susceptible de ser decidido’ por parte de las mayo¬
rías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un “control de
convencionalidad” (supra párr. 193), que es función y tarea de cualquier autoridad
pública y no sólo del Poder Judicial. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia ha
ejercido, en el Caso Nibia Sabalsagaray Curutchet, un adecuado control de
convencionalidad respecto de la Ley de Caducidad, al establecer, Ínter alia, que el
límite de la decisión de la mayoría reside, esencialmente, en dos cosas: la tutela de los
derechos fundamentales (los primeros, entre todos, son el derecho a la vida y a la
libertad personal, y no hay voluntad de la mayoría, ni interés general ni bien común o
público en aras de los cuales puedan ser sacrificados) y la sujeción de los poderes
públicos a la ley’”.

La sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es de cumpli¬
miento obligatorio para Uruguay, conforme a los compromisos asumidos al ratificar
la Convención Americana de Derechos Humanos y la competencia contenciosa de la
Corte. Este fallo, en consecuencia, constituye un golpe de gracia a la impunidad en
nuestro país. Por una parte, el Poder Ejecutivo decidió reiniciar los trabajos de la
Secretaría de Seguimiento de la Comisión para la Paz, con la promesa de nuevos
recursos humanos y materiales. Por otra parte, y más allá de la complejidad del
proceso y las contradicciones que quedaron en evidencia durante su desarrollo, final¬
mente, el Poder Legislativo aprobó la ley 18.831, de 27 de octubre de 2011. Esta
norma es un instrumento fundamental para que el Poder Judicial avance en sus
investigaciones, de forma tal de poner fin a un largo período en la historia nacional
en que campeó la impunidad.

Sin embargo, eso no es todo: quedan muchas acciones que deben quienes tienen la
obligación de hacerlo, para favorecer un país donde la verdad, la justicia y el “nunca
más” sean una realidad. Por otra parte, el nuevo marco jurídico supera la situación
anterior, cuando las investigaciones dependían de la interpretación de la Presidencia
de la República de turno, y solamente se referían a desapariciones forzadas. A partir de

la ley 18.831, todos los casos por violaciones de derechos humanos deben ser investi¬
gados por el Poder Judicial.

Hace menos de un mes, al momento de escribir estas líneas, se encontraron restos
humanos en predios cercanos al Batallón N° 14 de Paracaidistas en Toledo, Canelones.
A la fecha se están procesando los análisis técnicos correspondientes a su identifica¬
ción. Esto llevaría a pensar que la tan citada “operación zanahoria” (mediante la cuál se
desenterraron restos de personas desaparecidas por parte de los militares, para incine¬
rarlos o eventualmente volver a enterrarlos en otros lugares, donde se plantaban árbo¬
les posteriormente) o nunca existió (desmintiendo parte de la “nueva historia oficial”),
o existió parcialmente.

En el año 2003, Madres y Familiares de Detenidos Desaparecidos enviaron a la
Comisión para la Paz una serie de recomendaciones sobre el camino a seguir. Abarca¬
ban áreas como: la reparación integral a las víctimas de violaciones a los derechos
humanos; la nueva doctrina y la formación en las tres Escuelas Militares y en la Escue¬
la Nacional de Policía; la formación en derechos humanos en la educación formal y no
formal; la formación universitaria y de los institutos de capacitación docente en dere¬
chos humanos; la creación e instalación de la Institución Nacional de Derechos Hu¬
manos. Algunas fueron contempladas. Muchas otras no. Deberán rescatarse del olvido
para que puedan constituir una hoja de ruta que oriente el camino a recorrer, plagado
de obstáculos y resistencias. Sin embargo, hemos aprendido que esos obstáculos pue¬
den removerse con constancia, compromiso, sacrificio y memoria.

55

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

Denuncia sobre torturas y violencia sexual
durante la dictadura cívico - militar

Grupo de mujeres 1

El 28 de octubre, veintiocho ex presas políticas presentamos una denuncia sobre
“Tortura, y Violencia Sexual” durante el período del terrorismo de Estado. Se trata de
una denuncia de carácter colectivo, ya que el grupo en su conjunto fue objeto de
crímenes de lesa humanidad, pues el objetivo de la dictadura era, a través de la tortura
-y específicamente la sexual- destruirnos como seres humanos.

La importancia de este hecho que llevamos a cabo radica en que por primera vez
en el país, un grupo de mujeres nos presentamos ante la Justicia para denunciar
“crímenes de lesa humanidad”. Nos proponemos que se haga justicia sobre las atroci¬
dades vividas en el pasado y que los culpables sean responsabilizados ante la Justicia.

En nuestro proceso fuimos comprendiendo que debíamos tratar que:

• los delitos cometidos fueran comprendidos en función de la definición de críme¬
nes de lesa humanidad, por "representar un daño genérico de carácter universal que
atenta contra la dignidad de los seres humanos” 2 ;

• el acto y las acciones desarrolladas para lograr los objetivos fueran un camino de
reparación y sanación para el grupo;

• lográramos, a través de esta acción, una sanción social para los culpables, des¬
silenciar y hacer visible una realidad desconocida para una parte importante de la
sociedad uruguaya.

El camino para llegar a la entrega de la denuncia transitó por diversas etapas. El
grupo se formó en setiembre de 2010 y en la marcha, nos vimos enfrentadas a situacio¬
nes que se entrelazaban: dudas, cuestionamientos, entradas y salidas de compañeras
que no entendían por qué no hacerlo también con los compañeros, por qué solo las
mujeres, discusiones sobre cómo organizamos, qué apoyos buscar y otros interrogantes;
es decir: ¿cómo empezar?

El primer paso fue desde el principio darle una perspectiva de género. Definimos
que estábamos frente a relaciones de poder, de desigualdad, que se construyen social e
históricamente, atravesando el tejido social, y que las mujeres históricamente había¬
mos sido sometidas. Ello nos permitió entender que la situación en el caso de la
tortura y la violencia sexual, tenía otras connotaciones y -fundamentalmente- que
históricamente las mujeres habíamos sido “botín”, para situaciones extremas como las

1 Grupo de Mujeres que lleva adelante la denuncia por torturas y violencia sexual. Este artículo fue redac¬
tado por Mirta Macedo, integrante de dicho grupo y ex presa política.

2 Instituto Interamericano de Derechos Humanos: 186

que nosotras habíamos pasado. Para trabajar sobre eso, fuimos apoyadas por una
psicóloga social, y posteriormente por COSAMEDDHH (Cooperativa de salud men¬
tal y derechos humanos) a través de un equipo psico-social que realizó un acompaña¬
miento desde los comienzos.

La heterogeneidad del grupo (edades, intereses, actividades, etc.) se constituyó en
un factor positivo mientras trabajábamos la tarea y lográbamos una homogeneidad en
torno a ella. El grupo se proponía hacer una denuncia sobre problemas de los que
nunca habíamos hablado, los habíamos vivido de jóvenes y hoy, mujeres adultas, a más
de 35 años de aquel horror, queríamos poner en palabras lo vivido; pero no encontrá¬
bamos ni el lenguaje adecuado, ni la forma, ni el momento de de poder decirlo.

Trabajamos exhaustivamente los conceptos relacionados a la tortura y a la violencia
sexual, teniendo claro que se trata de un crimen de lesa humanidad por ser actos
planificados y sistemáticos, con el objetivo de destruirnos como personas, de colocar¬
nos fuera de nuestra propia especie, cometidos por funcionarios del Estado; consti¬
tuían una de las más grandes violaciones a los derechos humanos. Trabajamos concep¬
tos como la impunidad y el poder, como pilares que sostienen estas situaciones y así
poder comprender lo que “nos había pasado”.

Pero aparecían en forma reiterada los dolores, los temores, el espanto de recordar los
vejámenes, el recuerdo de las prácticas a las que fuimos sometidas. Analizamos tam¬
bién las dificultades que se mantenían en nosotras -en la sexualidad, en los trastornos
de salud física y psicológica- y cómo esos actos de violencia sexual nos habían marcado
fuertemente un antes y un después de lo que había acontecido; finalmente, cuáles eran
los sentimientos que aún permanecían en nosotras como resultado.

Porque la violencia sexual persigue objetivos siniestros: debilitar, denigrar, humi¬
llar, usar lo privado, penetrar la intimidad, romper la subjetividad. Muchas sentíamos
que habían roto nuestra dignidad, que no solo se habían apropiado del cuerpo sino de
nuestras vidas, de nuestros derechos, de nuestras subjetividades, que no nos habían
permitido construir proyectos de vida como hubiéramos querido. Que nos habíamos
instrumentado para silenciar el dolor y poder sobrevivir. Solamente sobrevivir. Pero
también muchas de nosotras estábamos en situaciones del dolor, de angustia que
estaban perturbando nuestras vidas.

El grupo continentó nuestras angustias, pasamos de sentirnos “yo sola”, o “¿por
qué a mí?”, a comprender que todas habíamos pasado por lo mismo, y encontramos
que solo hubo una diferencia: la violencia sexual tiene muchas formas de expresarse;
todas habíamos estado desnudas, nos habían manoseado, nos habían tocado, nos ha¬
bían introducido objetos en la vagina, pero no a todas las habían penetrado. El grupo
se constituyó en el apoyo mayor y entre una y otra encontramos caminos para ir
hablando, saliendo del silencio, de esa terrible invisibilidad en que nos encontrába¬
mos. Luego de 35 años en medio de un dolor desgarrador, fuimos encontrando pala¬
bras y formas de poder decirlo.

57

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

La tarea del grupo ha sido ardua, difícil, hasta penosa, pero nos ha permitido volcar
en él, aquello donde no encontrábamos lugar para decirlo. Lugar, espacio, confianza,
solidaridad y un sentido de pertenencia logrado en 14 meses de trabajo.

Los caminos que deberemos recorrer en el futuro no serán un camino de rosas;
somos conscientes que pasaremos por instancias duras -quizás inimaginables-; los
careos con los torturadores, por ejemplo; pero tenemos la certeza de que no estamos
solas, está el grupo en primer lugar, nuestras familias -los incondicionales-, nuestras
compañeras /os y amigas /os, y todos aquellos que con nuestras voces quebradas van
entendiendo lo que pasó y que todo aquello fue cruel e inhumano

En cuanto a las expectativas del grupo, con la denuncia pretendemos que la Justicia
actúe teniendo en cuenta la crueldad de la que fuimos objeto, la que expresamos en la
misma.

También que el Estado Uruguayo, omiso hasta el momento, entienda la necesi¬
dad de la reparación, como una forma de reconocimiento a las víctimas, de resarci¬
miento ante el dolor pasado y contribuya para tipificar los delitos en función de una
ética comprometida con la Justicia.

58

Memoria, procesos psicosociales e impunidad

Miguel Scapusio 1

La dimensión psicosocial de las situaciones traumáticas provocadas por el terroris¬
mo de estado, requiere cada vez más de una perspectiva donde la memoria, la verdad y
la justicia se articulen como los elementos insoslayables de una auténtica reparación.

Si bien sabemos que la violencia del terrorismo de estado, en sus diversas etapas, ha
dejado en América Latina cientos de miles de muertos, desde México a Tierra del
Fuego, queda por conocer aún en profundidad las consecuencias de todo tipo, que las
situaciones de trauma colectivo depararon a estas sociedades.

Para comprender el proceso uruguayo de las últimas décadas, es prioritario situarse en
una experiencia de análisis crítico de las formas en las que se expresan en la subjetividad
actual las situaciones de trauma psicosocial y, particularmente, de aquellas formas que
nos puedan aportar a la visibilidad de las violencias pasadas, ya que muchas de ellas
fueron institucionalizadas y naturalizadas por la impunidad y el silencio. Y de qué ma¬
nera esto sigue afectando a las diferentes generaciones, incluso a las más jóvenes que -
supuestamente- no tuvieron “nada que ver” con lo que sucedió hace pocas décadas.

Aquí es que aparece la importancia de la memoria como elemento de elaboración y de
aprendizaje intergeneracional. El hecho de rescatar el pasado y pensar el futuro, se puede
convertir en una forma activa de transformación del presente, de ponerlo a funcionar como
generador de cambio. De ahí también la importancia de la memoria para la potenciación

59

Psicólogo; ex integrante de SERSOC y actualmente miembro de SERPAJ Uruguay.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

de las redes sociales, en tanto generadora de espacios grupales y colectivos en los que se
puede desplegar la temporalidad como un elemento central de lo socio-histórico.

Consideramos que la memoria es también parte integral del aprendizaje, en la medida
que ella posibilita compartir con otros, distintos tiempos vividos, intercambiando así, recuer¬
dos, experiencias y vivencias y corrigiendo visiones, posicionamientos y significaciones.

Se visualiza la problemática de los Derechos Humanos como una inscripción nece¬
saria en nuestra subjetividad actual. Por eso mismo, tenemos que afirmar que su ejer¬
cicio no es neutral y el reclamo por su respeto tiene que conducir a acciones implicadas
que no se queden en el derecho, sino en la necesidad y el deseo de transformación de
los hechos. Habrá que insistir en que las situaciones traumáticas originadas por el
Estado (momento de la irrupción de la violencia terrorista y sus efectos dilatados en el
tiempo en los distintos ámbitos, que van desde la persona individual hasta la sociedad)
y el daño psicosocial (es decir, el conjunto de los dispositivos que, como la impunidad
y el silencio fueron utilizados para impedir el acceso a la verdad y a la justicia), son
temas que tienen que estar nuevamente presentes en el debate público, porque hacen
a nuestra historia y a nuestro presente..

En relación a nuestro pasado reciente, esto es lo que vienen haciendo desde hace
años las organizaciones de DDHH, para denunciar las heridas que aún tiene la socie¬
dad uruguaya como consecuencia de los años del terror. No se trata de cuestionar la
normatividad declarada de los derechos, sino de trascenderla, es decir, mostrar que
existirán efectivamente cuando nos dejemos afectar por ellos, cuando pasen a formar
parte de nuestra vida y del modo que nos relacionamos con el mundo.

El resultado adverso de los dos plebiscitos para anular la ley de caducidad y las
tratativas y negociaciones en el Parlamento para cumplir con la Sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (que incluyeron un fracaso legislativo por in¬
tervención directa del Presidente de la República), nos muestran que, aún aprobada
una nueva ley, los efectos del terrorismo de estado y la impunidad no han desaparecido
del escenario político y social uruguayo. Porque la impunidad se constituyó en un
estímulo permanente de cronificación del daño, en una suerte de herencia psicosocial,
de carácter transgeneracional.

Elizabeth Jelin 2 señala que en el plano individual puede hacerse “la distinción
entre el reconocimiento (una asociación, la identificación de un ítem referido al pasa¬
do) y la evocación ( recall , que implica la evaluación de lo reconocido y en consecuencia
requiere de un esfuerzo más activo por parte del sujeto). Llevado al plano social, la
existencia de archivos y centros de documentación, y aún el conocimiento y la infor¬
mación sobre el pasado, sus huellas en distintos tipos de soportes reconocidos, no
garantizan su evocación. En la medida en que son activadas, en que son motorizadas en
acciones orientadas a dar sentido al pasado, interpretándolo y trayéndolo al escenario

2 Jelin, E.; Qué es la memoria; Siglo XXI, Buenos Aires, 2002.

del drama presente, esas evocaciones cobran centralidad en el proceso de interacción
social”. Falta aún una parte de ese proceso, el involucramiento del Estado a través de
políticas de memoria que contribuyan no solo al conocimiento de lo ocurrido, sino a
sentar los pilares de la verdad y la justicia, como forma de mostrar a las nuevas genera¬
ciones el real sentido de lo que se llama E stado de Derecho.

Algunos hechos que están sucediendo en la actualidad, vienen a demostrar las mar¬
cas que dejó el terrorismo de estado. Lo falso de los argumentos ensayados por los
gobiernos de las primeras etapas post-dictadura y la ausencia de verdaderas políticas
de Estado, en cuanto a la memoria de lo que pasó y la condena de estos crímenes.

El nuevo hallazgo de restos óseos en el Batallón 14, las decenas de denuncias presen¬
tadas en los últimos meses, una valiosa y documentada investigación histórica sobre los
detenidos desparecidos y la activa participación de la Justicia sobre las causas de violacio¬
nes a los DDHH, se enfrentan a veces con respuestas negativas, contradictorias y/o eva¬
sivas por parte de los partidos políticos, incluyendo a actores de primer nivel del actual
gobierno. Así, se reclama mantener la impunidad “para respetar los pronunciamientos
populares”, se insiste en opinar sobre la prisión domiciliaria para los violadores de los
DDHH e incluso se sostiene que mirar el pasado distraería al gobierno de otros
preocupantes temas de la actualidad. ¿Se ignora que Pinochet fue hasta el último día de
su longeva vida un acérrimo defensor del terrorismo de estado? ¿No se vieron por televi¬
sión las miradas desafiantes de Astíz y sus secuaces hacia los jueces que los estaban
condenando? ¿Se desconoce que el Plan Cóndor fue un brutal plan supranacional del que
participaron los militares acusados y que costó la vida de decenas de compatriotas?

Esto muestra a las claras - aún con los avances logrados en los últimos tiempos- las
graves carencias de las políticas de Estado en materia de justicia y memoria. Parece que
aún hace falta entender que «las identidades y las memorias no son cosas sobre las que
pensamos, sino cosas con las que pensamos. Como tales, no tienen existencia fuera de
nuestra política, nuestras relaciones sociales y nuestras historias» 3 .

La Memoria no se plasma solamente en monumentos, fechas y recordaciones por
más importantes que ellas sean. Debe también ser un mensaje que se emita desde el
Estado a toda la sociedad, realzando los vínculos de éste con lo colectivo, con lo polí¬
tico y con la cultura.

Por eso, además de seguir insistiendo por acciones concretas como la implementación
del Mecanismo Nacional de Prevención, del Protocolo Facultativo contra la Tortura, y la
puesta en marcha de la Institución Nacional de DDHH, sostenemos que debe avanzarse
en un conjunto de elementos insoslayables que transmitan ese mensaje: el conocimiento
y la transmisión de la verdad y una decidida postura a favor de la justicia.

61

3 Jelin, E., ob. cit.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

A modo de ejemplo señalamos que en las necesarias políticas de reparación de los
afectados, el Estado no debería aislar, por ejemplo lo realizado en materia de salud, de
los otros planos en los que se manifiesta la afectación. Porque la salud importa no solo
como bien individual sino como bien social y por tanto como derecho humano funda¬
mental. Ella deviene como resultado de las condiciones de alimentación, vivienda,
educación, ingreso y una larga lista de etcéteras, pero sobre todo de las condiciones
que garanticen la justicia en todas sus dimensiones lo que es a su vez, inseparable de la
organización de la sociedad y de sus realidades políticas, económicas y culturales.

Como señala J. Calhau: “Efectos de la violencia, invisibilizados y privatizados en un
individuo, extendidos a sus familiares- los llamados afectados- producen innumerables
daños físicos y psicológicos que, interpretados como un hecho en sí mismo, podrían
llevar a una larga lista de sintomatologías y caracterizaciones que nos remitiría al cam¬
po de los especialismos. De la misma manera, existe el riesgo de que en el acto clínico, el
habla sintomática sea percibido como problemática personal, descontextualizada del
sistema social que la produce”/

El año 2011 se cierra entonces, con materias pendientes que el Estado debería
asumir de una vez.

4 Calhau, Janne; en “Clínica y política”; Ed. Te Corá, Brasil; 2002.

Clínica y política (una vez más)

Miguel Scapusio 1

A modo de introducción

Este artículo se estructuró en base a la ponencia realizada durante el 2 o Encuentro
Latinoamericano por Memoria, Verdad y Justicia desarrollado en Uruguay, el 26 de
junio del corriente, a través del cual, diversas organizaciones sociales de la región,
promueven procesos de memoria sobre nuestro pasado reciente.

Algunas reflexiones psicosociales sobre la tortura en el marco del Plan Cóndor

Primera

Los centros de reclusión clandestinos y las cárceles en nuestro país y en América
Latina fueron brutales dispositivos de exterminio. Este montaje y su funcionamiento
acontecieron no como la obra de los sádicos y déspotas de turno, sino como parte de
un elaborado plan supranacional que alentó el terrorismo de estado como intento de
aniquilar toda forma de resistencia.

Prueba de ello es que los testimonios sobre las violaciones a los derechos humanos
que se siguen brindando en los juzgados, abarcan un período de más de 12 años
durante los cuales la tortura sistemática fue una de las formas que se dio el régimen
para amedrentar al conjunto de la población, a través del sufrimiento infligido a los
prisioneros.

Rechazo de plano las “lógicas de los combatientes”, de los que “alguna vez tuvie¬
ron un arma en el cinto”, que circunscriben (y en algunos casos justifican) el uso del
terror y la tortura como el resultado de un enfrentamiento entre dos enemigos,
cuando en realidad se trató de un dantesco ejercicio de poder y control social que
trató de “cosificar” a los detenidos -y por extensión al conjunto de los opositores-,
despojarlos de todos sus derechos como personas y colocarlos así, fuera de la dimen¬
sión de lo humano.

Al tratar de mostrar al prisionero como una nada, un despojo sometido a la volun¬
tad de sus torturadores, se introdujo lo siniestro en la vida cotidiana de la población.
Porque el objetivo último de la tortura -esto no hay que olvidarlo- fue utilizar el terror
para afectar la potencia y la voluntad de lucha de la sociedad en su conjunto.

63

Psicólogo; ex integrante de SERSOC y actualmente miembro de SERPAJ Uruguay.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

Cuando a 38 años del golpe, el Estado y parte de la sociedad siguen desconociendo,
o lo que es aún peor, ocultando o minimizando estos hechos, los sentimientos de
humanidad se resienten y los lazos de pertenencia a los distintos colectivos que inte¬
gran esa sociedad, se atenúan y desvanecen.

La afectación aparece restringida y cristalizada meramente en el plano de lo indivi¬
dual. Así, el sufrimiento -como otras tantas cosas- se “privatiza” y se escinde del
sufrimiento colectivo que queda de esta manera omitido.

Aquí es donde aparece la importancia que tiene la impunidad como elemento
productor de daño social a través del tiempo. Porque la ausencia de sanción por parte
del Estado a los autores de actos tan crueles, mantiene y moviliza periódicamente
sentimientos de desprotección y desamparo no solo en los directamente afectados,
sino en los distintos agrupamientos sociales.

Por ello es que sostenemos que “la impunidad no es solamente un problema jurídi¬
co ni del pasado. La impunidad tiene sobre todo una dimensión política; más aún: es
un problema de sociedad, de relaciones y formas del ejercicio del poder, de construc¬
ción de una cultura política, uno de cuyos elementos es la memoria histórica” 2 .

Podríamos afirmar que las situaciones de impunidad de la que gozan quienes come¬
tieron tortura y asesinatos -que incluso reivindican sus crímenes sin hacerse responsa¬
bles ni social ni jurídicamente de estos actos de barbarie- operan hoy como apoyaturas
silenciosas sobre las que se sostienen las vivencias colectivas de inseguridad actual.

La impunidad y el falseamiento de los hechos, integran el paquete de estrategias
utilizadas desde el poder del Estado para silenciar heridas que duelen aún hoy. Los
delitos de lesa humanidad, entre ellos la tortura y la violación, deberían aceptarse, de
acuerdo a esta visión, únicamente como las indeseadas pero entendióles consecuencias
de los episodios de violencia vividos en el pasado.

En mi opinión, el naufragio que en el Parlamento tuvo el proyecto interpretativo de
la Ley de caducidad , por intervención directa del Presidente -incluido su posterior
discurso del 18 de mayo entre las fanfarrias de los festejos por el “día del Ejército”,
-configuraron un grave retroceso de la lucha contra la impunidad y parecieron reinstalar
en el país una “democracia cívico-militar” que, usando la reiterada excusa de mirar
hacia el futuro, tolerara y dejara intactas las estructuras y actitudes que hicieron posi¬
bles tales crímenes, eludiendo además la responsabilidad de privilegiar la justicia como
uno de los valores básicos de una convivencia realmente civilizada 3 .

2 F. Andréu-Guzmán; La impunidad y sus efectos en la sociedad; 1996; www.revistarevuelta.org

3 En relación a eso: “la construcción institucional del olvido sobre la historia reciente del país o, si se prefiere, la
institucionalización de una memoria pública monopolizada por la interpretación del Estado y su clase política (el
pensamiento único sobre la historia reciente) así como la privatización de la memoria social antidictatorial, es
decir, la dispersión de su capacidad de representación colectiva y su relegamiento a la esfera privada bajo la forma
de relatos, cuentos, experiencias personales y grupales sobre el período, devenidas así inofensivos actos íntimos
de los protagonistas con sus familias y amigos, constituyen una garantía de la estabilidad del orden político-estatal
en el presente”. Alvaro Rico: Las Razones Ciudadanas de la “Obediencia Debida”.

Afortunadamente, el Poder Legislativo, a instancias de un conjunto de organizacio¬
nes de la sociedad civil y teniendo en cuenta la importancia que tiene la sentencia de la
CIDH para las relaciones internacionales de nuestro país, acaba de subsanar todo esto
mediante la aprobación de una ley que reinstala la pretensión punitiva del Estado y
declara que los delitos contra la humanidad cometidos durante la dictadura son
imprescriptibles. Sin embargo, esto no significa el fin de la impunidad ya que desde
los defensores de ésta, se plantea la inconstitucionalidad de la nueva ley y se anuncia
que se interpondrán recursos ante la SCJ. De manera que el futuro mostrará hasta que
punto Uruguay se decidirá a desandar el camino trazado por la injusticia

Segunda

Sobre los efectos del terrorismo de estado, me parece mucho más preciso hablar de
daño en vez de secuela porque ésta se circunscribe a lo individual aludiendo general¬
mente a un organismo biológico. Se refiere a los “trastornos o lesiones que persisten
tras la curación de un traumatismo o enfermedad, produciendo cierta disminución de
la capacidad funcional” 4 .

Obviamente, por lo que acabamos de exponer, si bien esto está presente, no lo es
exclusivamente y menos en el terreno de la subjetividad social. Con respecto al daño -
y específicamente al daño transgeneracional- la visión con la que venimos trabajando
es que hay un proceso que se origina primariamente en lo social y que luego es difumi-
nado en los diferentes contextos a partir de las afectaciones en la subjetividad causadas
por la impunidad y el silencio.

Es lo que tratamos de plantear desde una clínica implicada o como mejor dirían
nuestros compañeros del Grupo Tortura Nunca Más de Río de Janeiro, desde una
clínica como práctica política:

“Cuando trabajamos las subjetividades como un proceso y no como un producto,
cuando consideramos los modos de subjetivación y no los sujetos...también estamos
trabajando en la deconstrucción de la interiorización del daño provocado por la violen¬
cia del Estado” 5 .

En el marco de una investigación realizada en SERSOC 6 que vio la luz en el año
2009, año del cierre de la institución, sosteníamos que el daño, por terrible que fuera,
no estaba solamente en el cuerpo y la mente de los que fueron presos, sino que se había
difuminado hacia distintos ámbitos, afectando lo familiar, lo relacional y lo social. Lo

4 Diccionario Enciclopédico Vox ; 2009.

5 GTNM/RJ; Aproximaciones dínico-políticas: daño transgene racional, Chile, 2009.

6 SERSOC; Efectos transgeneracionales del daño psicosocial ocasionado por el terrorismo de estado. Daño
Transgeneracional Cintras; Chile, 2009.

65

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

definimos entonces como daño psicosocial 7 y colocamos en esta noción no solamente
las resultantes de situaciones traumáticas en las relaciones de lo individual con lo
colectivo, o las articulaciones entre lo psíquico y lo social, sino también en el efecto
sostenido en el tiempo, de las políticas de Estado. La continuidad del pasado en el
presente (impunidad, silencio, olvido) y sus impactos en la subjetividad. En pocas
palabras: no se trata de lo que “ya fue” sino de “lo que continúa siendo”.

La investigación se centró en lo que denominamos efectos transgeneracionales ocasio¬
nados por el terrorismo de estado y abordó la problemática de los hijos de detenidos
desaparecidos, asesinados, presos políticos y desexiliados y por extensión, la de los
integrantes de la llamada segunda generación: los “hijos de la dictadura”.

Antes que nada, lo que daba sentido a la investigación era poder eludir las “lógicas
de captura” inherentes a los distintos planos de producción de subjetividad, que
territorializan y circunscriben a determinados ámbitos (el individuo, la familia, los
grupos de afectados) las expresiones del daño, escondiendo, invisibilizando, su dimen¬
sión colectiva.

En esa investigación, quienes relatan sus experiencias, quienes presentan sus testi¬
monios, son los jóvenes; y en ellos también se aprecian las situaciones de dolor vividas;
sus sentimientos frente a las mismas y las dificultades que encuentran para su elabora¬
ción. Pero también permiten conocer sus caminos para escapar de la estigmatización,
sus tránsitos hacia la búsqueda de nuevos sentidos, los procesos singulares mediante
los cuales tratan de construir y re-construir sus vidas.

No voy a extenderme sobre la investigación. Puntualizaría apenas, algunas cosas
sobre ella, que resumo de la siguiente manera:

- Entendimos que ésta no debería quedar en una descripción de cómo se vivieron,
internalizaron y reprodujeron las lógicas de la violencia de Estado en el grupo familiar; ni
en un relevamiento de lo que los hijos sienten en relación a su propia historia. Por otra
parte, sabemos que el ámbito familiar no es, como se pretende muchas veces, un espacio
cerrado, limitado a la formación de “sujetos psíquicos”, sino un campo marcado por
dimensiones socio-históricas, atravesado por un conjunto de violencias instituidas y na¬
turalizadas que trabajan en la producción de determinadas formas de subjetividad.

- Lo transgeneracional no está integrado solamente por inconscientes individuales o
grupales con su circulación fantasmática a través de distintas generaciones, sino por un
funcionamiento maquínico en el que se acoplan modos de producción, entramados
institucionales y producción de subjetividad. Aquí se aprecia el poder de determinación de
los dispositivos de Estado (sistemas de poder y sus aparatos ideológicos, violencia terrorista
estatal, impunidad, tecnologías comunicacionales) en la producción del daño psicosocial.

- La Memoria, en sus distintas vertientes, cobra un papel fundamental como ele¬
mento reparador en la medida que permite configurar “interacciones y campos de

7 Scapusio, Miguel; Transgeneracionalidad del daño. Revista Reflexión; Chile, 2006.

negociación grupales y colectivos; no solo formales y de demanda, sino también como
espacios de sátira, drama o humor, de re-creación cultural, de copamientos y apropia¬
ciones silenciosas, de presencias visibles o escondidas” 8 .

- La primera generación es tal vez la que ha soportado el mayor peso, no solo por las
situaciones padecidas, sino por la ausencia de políticas de verdadera reparación; esto
es, las que incluyan en primer lugar la eliminación de la impunidad.

- Cuando la generación anterior es vivida como atrapada por el sufrimiento, ya sea
bajo la forma de héroes o de víctimas, los jóvenes se sienten llevando el peso de los
mayores, a quienes el dolor les ha impedido el diálogo y la mirada sobre lo que viven
sus hijos. Cada uno entonces, se encierra en el silencio para “proteger” al otro. Al no
poder hablar sobre la ausencia de justicia y de reparación del daño, el silencio se instala
en las familias, generando el repliegue sobre sí mismos; la tristeza y fundamentalmen¬
te, la imposibilidad de hablar de otra manera sobre lo que pasó. La ausencia de políti¬
cas de reparación social hace que estas situaciones se encapsulen en lo “privado” de la
situación familiar y produzcan un cúmulo de efectos: pena, dolor, lástima, culpa, con
lo que se cierra el “pacto de silencio” que en realidad proviene de un mandato estatal.
Por otra parte, ¿cómo contar el horror de la tortura, lo inhumano de las violencias y las
humillaciones sufridas? ¿Cómo poner palabras a lo “indecible” cuando se estuvo al
límite de la muerte? Y ¿cómo escuchar sin conmoverse, sin sentirse invadidos por el
dolor, sin quedar reducidos a la impotencia frente a lo que se escucha?

En esos diálogos interferidos entre padres e hijos, -como señala Jelin- “queda plan¬
teado un tema central: la transmisión entre quienes vivieron una experiencia y quienes
no la vivieron, porque todavía no habían nacido, o porque no estaban en el lugar de los
acontecimientos, o porque aunque estaban allí, por la diferente ubicación etaria o
social, la experimentaron de otra manera” (Jelin, E.: 2002, 124).

Cuando el diálogo logra escapar de esta territorialización, podemos ver que entre
los integrantes de la segunda generación y sus padres, entre estos jóvenes y el mundo
adulto, se pueden “negociar sentidos y significados, visiones del mundo y verdades
construidas y a deconstruir, configurando un juego de verdaderas relaciones de po¬
der”. (SERSOC, ob. cit.)

- A manera de síntesis sobre este segundo punto quiero citar un fragmento de una
historia de vida que creo ilustra claramente la magnitud, presencia y actualidad del
daño:

“Lo que mi abuela me cuenta es que yo nací y a mi padre enseguida lo llevaron preso. Al
mes que yo nací. A mi padre fue al primero que se llevaron. Y estuvo cuatro años preso. A los
4 años él salió pero estaba muy enfermo. En esos cuatro años , yo me quedé con mi abuela
porque a mi madre también la llevaron presa enseguida. Mi madre fue la que estuvo más

67

Rodríguez, Mario; La construcción colectiva del conocimiento en la educación popular, Procep; La Paz, 1997.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

tiempo presa. Mi padre cuando sale se va para Suecia porque otra vez como que lo buscaban ,
se fue para Suecia y falleció allá. Antes del año de estar allá, falleció. Un día ., le mandan un
telegrama a mi abuela para decirle que había fallecido. Y sí, de eso me acuerdo porque
estábamos yo y mi abuela nada más. Y mi abuela se sentó y empezó a llorar, a llorar, a llorar.
Yo recuerdos con mi padre no tengo, no tengo recuerdos de estar con él. Lo que tengo son las
cartas de él... cartas que me escribía. Mi padre era el que militaba. Era el que militaba y era
el delegado de la fábrica. Y mi madre no, mi madre una estudiante nomás. Tenía dieciocho
años, o sea que era bastante chiquilina. Pero mi madre se involucró y empezó a militar. A los
meses se casaron. Y después pasó un tiempo y nací yo... la historia de mi madre es jodida
porque de ella abusaron cuando estuvo presa y tuvo una historia muy fea. Pero mi
madre. ..eh.. .Ah, tengo lagunas mentales, no sé qué estaba diciendo... A ella la soltaron
antes del ‘80. Cuando la liberaron psiquiátricamente estaba mal, muy mal, loca, sufrió
mucho castigo, muchos abusos, los milicos la enloquecieron. Ella vivió muchos episodios así,
de violencia dentro de la cárcel. Incluso una mujer que yo me encontré, que conoció a mi
madre en el penal, me dijo: ‘tu madre estaba muy mal, la afectó mucho, era la más chica de
todas nosotras. Cuando mi madre estuvo presa, me acuerdo que yo iba a visitarla los domin¬
gos. Ella hacía muchas artesanías y como que yo me acuerdo de los juguetes y de las muñecas
de trapo y las carteritas que me hacía, que me regalaba, de eso me acuerdo. Yo iba todos los
domingos. Pero en la semana, el día a día, no la tenía...lo sentí mucho eso ”.

A partir de la cínica puede afirmarse que la singularidad de los recorridos indivi¬
duales debe incluirse en la búsqueda de pertenencia a una sociedad que problematice
y cuestione su presente. “La noción de Sujeto Socio- Histórico toma allí todo su senti¬
do. Cuando la persona está atravesada por la historia de su país. Cuando es ocupada
por las contradicciones de esa historia. Cuando el trabajo de desanudar lo psíquico
depende de reanudar el vínculo con lo socio-político” (SERSOC, ob.cit.).

Tercera

Una última reflexión sobre los testimonios; sobre lo padecido en la etapa dictato¬
rial. Me apoyaré en los aportes que desde la Filosofía y el Arte hacen Girgio Agamben
y Eugenia Bekeris -a quienes citaré extensamente- para esbozar lo que creo una necesa¬
ria, insoslayable toma de posición.

a) El testimonio como verdad

Según Agamben 9 “el testigo testimonia de ordinario a favor de la verdad y de la
justicia, que son las que prestan a sus palabras consistencia y plenitud. El supervivien¬
te tiene la vocación de la memoria, no puede no recordar”. Y cita a P. Levi:

9 Agamben, G; Lo que queda de Auschwitz ; Ed. Pre-Textos, 2000

“Los recuerdos de mi reclusión son mucho más vividos y detallados respecto

de cualquier otra cosa acaecida antes o después

Bekeris 10 cuenta su propia experiencia: “No puedo pensar mi obra si no es en
una relación fuerte con la verdad. Pero, ¿cómo salir de la alternativa de hierro entre
una verdad subjetiva -y por tanto personal y relativa- y una verdad insostenible en
una época pos-metafísica?” Y aporta que “esa verdad descansa en la noción de
testimonio” (...) “la producción de verdad no depende de los contenidos del testi¬
monio sino del mismo acto de testimoniar y por ello puede universalizar experien¬
cias particulares. El testimonio es esa verdad no científica, no lógica, que no res¬
ponde a la concordancia entre las palabras y las cosas, sino a la verdad de la expe¬
riencia”. Y agrega: “el testimonio instituye el régimen de una verdad particular
que puede devenir colectiva”.

En el mismo sentido, Agamben señala “la dificultad que nos asalta cada vez que
tratamos de comunicar a los demás nuestras experiencias más íntimas. Esa divergencia
pertenece a la estructura misma del testimonio. Por una parte, en efecto, lo que tuvo
lugar en los campos les parece a los supervivientes, lo único verdadero y como tal,
absolutamente inolvidable; por otra, esta verdad es, en la misma medida, inimagina¬
ble, es decir, irreductible a los elementos reales que la constituyen. Unos hechos tan
reales que, en comparación con ellos, nada es igual de verdadero; una realidad tal que
excede necesariamente sus elementos factuales”, (ob. cit.)

Para el mismo Agamben, “la verdad tiene una consistencia no jurídica, en virtud
de la cual la questio facti no puede ser confundida con la questio iuris\ Pero señala
también que al posicionarse en relación a la verdad: “la asunción de una responsabi¬
lidad moral tiene algún valor sólo en el caso que se esté dispuesto a sufrir las conse¬
cuencias jurídicas de ella” (...) “la aceptación de una responsabilidad política o moral
sin consecuencias jurídicas ha sido una característica permanente de la arrogancia de
los poderosos”.

Acoto por mi parte que lo que está pasando en nuestro país con los delitos de lesa
humanidad me hacen tener muy presentes estas afirmaciones de Agamben.

b) El testigo

“Un solo testigo y no podrán desaparecer la historia” (E. Bekeris, ob.cit).

“En latín hay dos palabras para referirse al testigo. La primera, testis, de la que
deriva nuestro término «testigo», significa etimológicamente aquel que se sitúa como
tercero ( terstis ) en un proceso o un litigio entre dos contendientes. La segunda, superstes ,

69

10 Bekeris, E.; Antimuro. Habrá Testigos ; Ramona, revista de artes visuales; N° 40, Bs As. , 2004.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

hace referencia al que ha vivido una determinada realidad, ha pasado hasta el final por
un acontecimiento y está, pues, en condiciones de ofrecer un testimonio sobreél”.
(Agamben, ob. cit).

Sin duda que los testimonios que conocemos o vamos a poder conocer -en la medi¬
da que la Justicia siga su curso- corresponden a la segunda acepción; sobretodo porque
en ellos no solo se cuenta lo sufrido personalmente, sino porque las palabras están al
servicio de quienes ya no pueden darla; de aquellos a los que el Estado ha silenciado y
cuyo testimonio sería el fundamental..

Mecanismos perversos del andamiaje del Estado: al sostenido ocultamiento de in¬
formación sobre los desaparecidos por los autores de esos actos (militares), se sumaron,
por decisiones del Poder Ejecutivo (civil), la no apertura hasta el momento de los
archivos militares y el pedido de “dejar atrás el pasado”.

c) Nosotros

La semana pasada tuve una breve reunión de coordinación con tres integrantes de
Crysol. Allí pude constatar la conmoción que ellos y yo experimentamos cuando
intercambiábamos sobre lo que cada uno de nosotros pensaba decir en esta mesa.

Ese mismo afecto me vuelve hoy al escucharlos, ya que quienes presentaron sus
testimonios han expuesto ante todos nosotros su persona y su intimidad. Nos han
hablado de sus dolores más secretos, han dado cuenta de sus momentos límite, pero
también nos han mostrado que pudieron trascender las humillaciones sufridas, las
violencias que forman parte de un drama que es personal pero que se convierte en
social en tanto toque nuestra sensibilidad como integrantes de la especie humana .
(Antelme, R; “La especie humana”, Ed. Arena, Madrid [2001].

Sin duda que habrá una parte que permanecerá des-conocida para quienes no expe¬
rimentamos experiencias tan desgarradoras. Pero cada relato podrá tal vez movilizarnos
en el rechazo de estas prácticas terroristas efectuadas por agentes del Estado y padeci¬
das en el pasado por tantas y tantos compatriotas.

Y además, advertir que en la actualidad las políticas genocidas del capitalismo
globalizado -a las que nuestro país no escapa- (pobreza, exclusión, hacinamiento y
prisión para amplios sectores de población) y otras formas de violencia funcionales al
modelo (mafias económicas transnacionales, bandas organizadas para el delito, redes
de narcotráfico y de explotación sexual) forman parte de la maquinaria para la conti¬
nuación de las antiguas guerras terroristas contra los sectores populares, pero por otros
medios. En el mundo de hoy, el “estado de excepción ’ se ha vuelto permanente sin
necesidad de dictaduras. Un Premio Nobel de la Paz mira por televisión cómo sus
tropas asesinan a su enemigo; las Naciones Unidas ordenan una guerra ¡por razones
humanitarias! Y un “candidato socialista”, además de corrupto y abusador de mujeres,

es el gerente de la agencia internacional de créditos más emblemática del capitalismo.

En esa “democracia” y en nombre de los derechos humanos, se mata, se extermina,
se tortura y junto a todo esto se trata de convencer a la población de que el pasado es
una “página cerrada” y que las violaciones a los derechos humanos de aquel período
nada tienen que ver con las de hoy.

De manera que estos testimonios tienen una notable vigencia; hacen a nuestra
historia y a nuestro presente. Y son como tales, un acto de confianza, e incluso de
cariño hacia todos nosotros, ya que recordar es construir memoria para que ella nos
alerte de los riegos que están hoy en nuestro horizonte.

Para cerrar, citaré nuevamente a Bekeris: “ Dejar una huella es firmar un contrato con
el espectador (en este caso, nosotros) que lo obliga a reconocer la existencia de aquellos
cuyas vidas -despojadas de trabajo y salud- se encuentran amenazadas de ser reducidas a
nada ... eso constituye hoy para mí, el contenido de mi testimonio. La continuidad no des¬
cansa en el contenido , sino en el testimoniar \

A todos nosotros nos toca hoy, testimoniar por los testigos.

Nuevos testimonios de la impunidad

Restos óseos, fueron encontrados el 21 de octubre de 2011 en el Batallón No. 14,
ubicado en Toledo, al norte de Montevideo, durante las excavaciones que buscan
recuperar los restos de los detenidos desaparecidos en la última dictadura.

El Presidente José Mujica, junto al secretario de Presidencia Alberto Breccia, el
Ministro de Defensa, Eleuterio Fernández Huidobro y el Comandante en Jefe del
Ejército, Jorge Rosales se hicieron presentes en el lugar y confirmaron el hallazgo, en
una parte alejada de las construcciones que se encuentran en los terrenos del Ejército.

El cuerpo hallado había sido rociado con cal viva al enterrarlo. Junto a los restos, fue
encontrado un par de zapatos. El antropólogo José López Mazz, del Equipo de Antro¬
pología Forense, en un informe presentado al Presidente de la República, propone
continuar las excavaciones en ese regimiento y retomarlas en el Batallón No. 13.

Por otra parte, en el marco de los acuerdos de cooperación suscritos entre Uruguay
y Argentina, la Secretaría de Seguimiento de la Comisión para la Paz de la Presidencia
de la República, entregó las urnas con restos óseos inhumados en el Cementerio de
Colonia al Equipo Argentino de Antropología Forense, para proceder a su identifica¬
ción. De este hecho se informó en un comunicado de la Secretaría.

Los restos fueron hallados en el Cementerio de Colonia a partir inhumaciones de
“NN” que se han realizado en todo el país.

71

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

Declaración de las organizaciones sociales sobre
cumplimiento de la sentencia de la CIDH

Ante la presentación en el Senado de la República de una iniciativa que tiene el
propósito de adecuar nuestro ordenamiento interno a los estándares internacionales de
protección de los derechos humanos y cumplir obligaciones establecidas en la Senten¬
cia de la Corte IDH en el caso Gelman vs Uruguay, el PIT/CNT con el apoyo de las
organizaciones de la sociedad civil, SERPAJ, Madres y Familiares de Uruguayos De¬
tenidos Desaparecidos, HIJOS, CRYSOL, FEUU, Niños/as Nacidos en Cautiverio,
Mesa Permanente Contra la Impunidad, e Iguales y Punto, expresan:

1) Que de la misma manera que lo han hecho durante todos estos años de lucha contra
la impunidad, hoy reafirman su firme compromiso de continuar aportando sus esfuerzos
para que desde los distintos ámbitos y con la responsabilidad que a cada uno le correspon¬
da, el Uruguay asuma el paso histórico de reafirmar y construir un verdadero y profundo
cambio cultural con relación al respeto y promoción de los derechos humanos.

2) Que desde ese compromiso, apoyaran y promoverán toda iniciativa que se en¬
cuadre en ese desafío que tiene el país, de la misma manera que se opondrán a aquellas
que constituyan un paso atrás en esta materia.

3) Que el necesario pronunciamiento del Poder Legislativo que reclamamos, y so¬
bre el que se propuso determinados lincamientos en un proyecto de ley, este en vías de
materializarse a partir de un proyecto de ley ingresado al Senado, no puede mas que
ser recibido con interés y expectativa.

4) Esa será entonces una responsabilidad exclusiva del sistema político, que es quien
resolverá el contenido del mismo. Seguimos pensando que la formula que impulsa¬
mos, era la más adecuada para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte IDH, no
obstante abrigamos la firme esperanza que el camino que finalmente se adopte, sea
realmente efectivo para erradicar definitivamente la impunidad de nuestro país.

5) Como lo hemos venido haciendo desde hace muchísimos años, seguiremos bregando
a todos los niveles para que prevalezca la VERDAD Y LA JUSTICIA y no más Impunidad.

6) Convocamos a la ciudadanía a acompañar el proceso legislativo de esta iniciativa
en las cámaras de senadores y diputados.

21 de octubre de 2011.

A Contra reloj

La hora de la verdad

Hijos - Uruguay

Este último 30 de agosto se conmemoró el Día Internacional del Detenido-desapa¬
recido. En esta oportunidad las organizaciones de familiares y sociales pretendimos
hacerlo remarcando la dimensión social y la actualidad de este delito o complejo de
delitos que denominamos desaparición forzada.

La falta de verdad y de justicia en estos 26 años de democracia ha sido justificada
con doctrinas jurídicas, instrumentos legales, instituciones estatales y pretendidas vo¬
luntades populares; paradójicamente todas aquellas instituciones que tienen como
cometido ser garantes en vez de cercenado res de derechos.

Es seguramente inconmensurable el daño ético y cultural provocado por el hecho
de que un discurso que se pretende reivindicador de los valores pilares de la democra¬
cia, pueda cimentarse por acción u omisión en la justificación de la impunidad del
Estado asesino.

Estas presencias ausentes o ausencias presentes que persisten en acompañarnos du¬
rante el transcurso de nuestras vidas, hacen que pensemos en nuestros familiares no
desde lo que ya no está, lo que no se puede recuperar y que quedó allá lejos en el
tiempo; no pensamos en lo muerto.

No pensamos en ellos ni en nombre de ellos sino desde ellos. No es el pasado lo que
nos sugestiona, nos sugestiona este presente y lo que le sigue a éste.

Esta lucha, esta insistencia o persistencia, debe asumir todos los medios expresivos
posibles que apelen, a través de diversos lenguajes, a la reflexión a partir de la interacción
con las diversas sensibilidades de una comunidad.

Es a partir de esta inquietud que la actividad de este año, además de contar con una
proclama central, fue escenario de variadas presentaciones artísticas, intervenciones en
la propia plaza y sobre la fachada de la Suprema Corte de Justicia, así como de la
presentación de A contra reloj , video realizado por Hijos Uruguay, a partir de una
canción con el mismo nombre del cantautor uruguayo Ismael Collazo 1 .

Lo que sigue son algunos fragmentos centrales de la proclama leída ese día:

La desaparición forzada se sigue ejecutando

No podemos olvidarnos de que la desaparición forzada es un delito que se sigue
ejecutando al día de hoy por estados que se denominan democráticos. Este hecho

73

Ver: http:// www.youtube.com/ watch?v=N9RgOMgvhTA

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

gravísimo debe hacernos reflexionar sobre cuanta incidencia tiene la falta de condena
efectiva tanto de la comunidad local como internacional a esta practica aberrante de
control social en la que se diluye la responsabilidad de su ejecutor, nada menos, la de
aquel que debiera ser nuestro garante de derechos.

La víctima del terrorismo de estado es la sociedad que la padece

La acción represiva del Estado se extendió a todas las formas de convivencia social,
a la educación, la cultura, la prensa, los partidos políticos, las organizaciones sindica¬
les, sociales y estudiantiles y las instituciones democráticas, dejando una profunda
huella.

Nuestra preocupación es la dignificación de las relaciones sociales, en el espacio
cotidiano se conjugan diferencias y equidades y es en esa relación con el otro que se
crean pautas para trasmitir nuestra historia a futuras generaciones. La impunidad sem¬
brada durante tanto tiempo ha minado nuestro espacio vital, asentándose como con¬
tra-modelo que valida y estimula tácitamente la impunidad en las practicas cotidianas.

El transcurso del tiempo: un agravante

Es claro que el tiempo transcurrido no puede nunca ser esgrimido como el factor
que diluye las consecuencias vivas del terrorismo de estado, por el contrario el pasaje
del tiempo incrementa, agrava el carácter del delito. Esto se manifiesta en el cúmulo
de responsabilidades institucionales y las de sus agente políticos, así como también
desde el punto de vista de la afección que se sigue provocando en lo individual y lo
social. En este último sentido podemos decir que conforme transcurre el tiempo se
amplia el universo de victimas debido a que esta negación de derechos fundamentales
es el legado que hoy tristemente heredan las nuevas generaciones.

Contracultura

Creemos entonces que es importante continuar la lucha para desactivar radical¬
mente los mecanismos de impunidad. Creemos imprescindible conocer la verdad,
mantener la memoria y saber para no repetir. Cuidado, la impunidad alienta al impu¬
ne a repetir el delito. Contra la cultura de la impunidad debemos establecer una
cultura de derechos humanos, siempre con un sentido ético, es decir de participación,
de compromiso y de solidaridad.

Nos están secuestrando la verdad

Nos están torturando la democracia

Nos quieren desaparecer la justicia

Nos quieren prescribir la memoria

AMNISTÍA

INTERNACIONAL

URUGUAY

Uruguay debe investigar y llevar ante la Justicia
a responsables de crímenes del pasado

En un nuevo informe publicado 1 , Amnistía Internacional hizo un llamado a las
autoridades uruguayas a remover todas las barreras legales para investigar y llevar ante
la justicia a responsables de crímenes cometidos durante los gobiernos militares y
civiles de los años 70 s y 80 s.

La Suprema Corte de Justicia del Uruguay ha decidido recientemente que los crí¬
menes cometidos por agentes del Estado durante el gobierno militar (1973-1985) -
asesinatos, torturas, desapariciones forzadas de personas, violaciones, etc- , son delitos
comunes u ordinarios y, por ende, están sujetos a prescripción.

Amnistía Internacional considera que la decisión alcanzada por la Suprema Corte
de Justicia es contraria al derecho internacional, ya que permite la aplicación de la
prescripción a los delitos o crímenes de derecho internacional cometidos en el pasado.
Además, la decisión alcanzada sienta un peligroso precedente para futuros casos que
versen sobre delitos de derecho internacional, lo cuales, merced a este fallo, podrían ser
susceptibles de prescripción en Uruguay.

En mayo pasado, la Corte Suprema de Uruguay concluyó que dos ex oficiales mili¬
tares no podrían ser imputados por el delito de desapariciones forzadas porque éste no
había sido incorporado a la legislación nacional hasta 2006, y no podía ser aplicado
retrospectivamente.

Los ex militares fueron condenados por el delito común de “homicidio muy espe¬
cialmente agravado” por el asesinato de 28 personas y sentenciados a 25 años de cárcel.

El efecto práctico de considerar estas graves violaciones a los derechos humanos
cometidas durante el gobierno militar, tal como la desaparición forzada, como delitos
criminales comunes en vez de crímenes contra la humanidad, significa que están ex¬
puestas a prescripción.

Casos podrían cerrarse el 1 de Noviembre de 201, ya que de acuerdo al Código
Penal, la prescripción máxima por homicidio agravado es de 26 años y 8 meses. El
período se cuenta desde el regreso al gobierno civil el 1 de Marzo de 1985.

1 Los crímenes de lesa humanidad no están sujetos a prescripción ; ver: http://amnistia.org.uy/sites/default/
files/Uruguay%20Report%20-%20REPORT%20SPA.pdf

75

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

“Este fallo de la Corte Suprema es una afrenta a las víctimas de desapariciones
forzadas y sus familiares,” dijo Hugo Reiva, Asesor Legal de Amnistía Internacional.

“Es completamente contrario a la legislación internacional que dice, claramente,
que las desapariciones forzadas, como crímenes contra la humanidad, no están sujetas
a prescripción.”

Los esfuerzos de Uruguay de llevar a la Justicia a los responsables de violaciones a los
derechos humanos cometidos durante el último gobierno militar han sido inconsis¬
tentes y, en momentos, contradictorios.

Un intento en mayo de este año de anular los efectos de la Ley de Caducidad fue
derrotado por un pequeño margen en el Congreso.

La ley previene que se puedan llevar a la justicia a personal policial y militar por
crímenes contra la humanidad cometidos antes de 1985, lo que cubre el período de
11 años de gobiernos militares y civiles, cuando se cometieron torturas, asesinatos,
desapariciones forzadas y otras violaciones a los derechos humanos. La Ley de Caduci¬
dad fue confirmada previamente en dos consultas populares celebradas en 1989 y

2009.

En febrero de 2011, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que
Uruguay era responsable por la desaparición, en 1976, de Claudia García Iruretagoyena
de Gelman y por suprimir y sustituir la identidad de su hija María Macarena Gelman
García.

La Corte ordenó al Estado investigar y llevar a la justicia los crímenes de desapari¬
ción forzada como tales, dado que son delitos permanentes y la aplicación de la ley de
2006 para estos casos no era una aplicación retroactiva de la legislación penal.

La Corte Interamericana también enfatizó que Uruguay debe asegurar que la Ley de
Caducidad no represente un obstáculo para la investigación y enjuiciamiento de este
caso y de otros y pidió al Estado que no aplicara ninguna otra norma, incluyendo la
prescripción, que limitan la responsabilidad criminal y podría obstaculizar investiga¬
ciones criminales en estos casos.

“Los poderes ejecutivo, legislativo y judicial deben asegurarse que ninguna viola¬
ción a los derechos humanos quede en la impunidad,” dijo Hugo Reiva. (...)

26 de setiembre de 2011.

SERPAJ ante comentarios realizados por integrantes
de las asociaciones de retirados militares

El Servicio Paz y Justicia (SERPAJ - Uruguay) ante comentarios realizados por inte¬
grantes de las asociaciones de retirados militares en medios de prensa y en el marco de
sus conmemoraciones del día 14 de abril, al referirse a las organizaciones de derechos
humanos como “grupos terroristas” expresa:

• SERPAJ es una organización de promoción, educación y defensa de los dere¬
chos humanos que durante 30 años ha trabajado por la estabilidad, la
profundización del Estado de Derecho y la institucionalidad del país, enten¬
diendo que los avances en la materialización de los derechos humanos son
indicadores claves del grado democrático del mismo.

• Los derechos humanos son un todo integral, indivisible e interdependiente
por cuanto la conculcación de alguno de ellos vulnera el sistema en su totali¬
dad. La verdad y la justicia son derechos humanos. Un país que no los garan¬
tiza no puede desarrollar un tejido social sano para la convivencia plural y
pacífica.

• La persistencia de representaciones sociales que conceptualizan a quienes
disienten como enemigos, hoy encarnados en la figura de terroristas , da cuenta
de un estancamiento en los procesos de autocrítica y diálogo democrático. A
esta señal ya grave se suman las reiteradas prácticas de amedrentamiento y
amenazas de “quiebre institucional”, cada vez que la sociedad uruguaya ha
dado algún gesto de avance frente a la consecución de los derechos a la verdad
y la justicia.

La historia señala por cierto, que el terrorismo en nuestro país ha sido una
práctica del Estado (mediante la tortura, la violación, el asesinato, la desapari¬
ción forzada y la apropiación de niños a cientos de miles de uruguayas y uru¬
guayos dentro y fuera del territorio nacional), desarrollada -entre otros- por
aquellos sectores que hoy denostan a las organizaciones de derechos humanos.

• Por último, esta organización de derechos humanos quiere recordar que siem¬
pre sostuvo que a las personas juzgadas -o pasibles de serlo- por las violaciones
a los DDHH cometidas en nuestro pasado reciente, debe garantizárseles el
debido proceso y todas las garantías jurídicas que dicta la normativa vigente,
las que les fueron negadas a sus víctimas.

77

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

78

El Plan Cóndor y sus repercusiones en la actualidad

Articulación regional para la memoria, la verdad y la justicia

Ariel Silva 1

Ante constante búsqueda de la verdad sobre los acontecimientos ocurridos en la
preparación y durante las dictaduras cívico-militares en América, para una recons¬
trucción histórica de cada historia, son incuestionables hoy, algunos datos. La existen¬
cia de una coordinación represiva bajo la aplicación de la “Doctrina de la Seguridad
Nacional”, el adoctrinamiento de los represores en la “Escuela de las Américas” en
Panamá, la existencia de un protocolo de aplicación de tormentos y un marco como el
de la llamada “Operación Cóndor”. Dichas violaciones a los derechos humanos fueron
además, y como se ha demostrado, parte de un plan sistemático con el propósito de
exterminar toda forma de oposición y disidencia, en defensa de una política económi¬
ca, origen del propio terrorismo de estado.

Los llamados “gobiernos de transición”, pactaron sus salidas a la democracia con
una limitación que condiciona su vigencia y hace tambalear su existencia. Se dio en¬
tonces una lucha permanente contra la mentira, el ocultamiento y la impunidad.
Como es lógico cada país, a pesar de sufrir el mismo tratamiento desgarrador en todos
los ámbitos de la sociedad civil, fue procurando según su realidad, un proceso contra la
“historia oficial” y las leyes que no permitían la actuación de la Justicia. Se llegó enton¬
ces a distintos niveles de avance, y a partir del conocimiento que trajeron las investiga-

Coordinador de la Fundación Mario Benedetti.

dones, más allá de los impedimentos legales, se fue creando la necesidad de unificar
fuerzas e intercambiar informaciones para el esclarecimiento de los hechos.

El incansable trabajo de los familiares, los grupos sociales y las organizaciones de
derechos humanos, fue abriendo camino en este sentido. A pesar de que todavía falta
mucho por saber, hay países como Argentina donde el tema se tomó como política de
Estado, aunque sin embargo y tal vez por eso, hay que recordar la lamentable desapa¬
rición de Julio López, en setiembre de 2006, testigo en una causa por genocidio. Si
bien desde el momento del restablecimiento a la transición democrática se vienen
realizando seminarios, foros y encuentros sobre temas vinculados a los derechos huma¬
nos, en este año se ha incrementado su frecuencia, obedeciendo sin duda a los motivos
antes citados.

Una de las iniciativas más importantes partió, como era lógico por su ya menciona¬
da posición, de la República Argentina. Desde la Comisión de Derechos Humanos y
Garantías de la Cámara de Diputados se promovió el 1er. Encuentro por la Memoria,
la Verdad y la Justicia, a 35 años del golpe de Estado (marzo de 1976), para debatir
sobre la “Operación Cóndor”, basada justamente en la coordinación represiva. Este
primer encuentro propició desde un documento suscrito por sus participantes, “Com¬
promiso de Buenos Aires”, la continuidad en la coordinación de los puntos de acuer¬
do. Así se realizó en Montevideo y en el mes de junio, el 2do. Encuentro cuyo eje
temático fue la tortura, a 38 años del golpe de Estado en Uruguay y en el marco del
Día Internacional contra la Tortura. Por último, en el mes de setiembre, la sede del 1
3er. Encuentro fue Santiago de Chile y su centro fue “Justicia en transición”.

De cada uno de estos encuentros surgió un nuevo compromiso de denuncia de la
situación que aqueja a todos los países intervinientes, los que asumen la tarea de cam¬
biarla y reclaman justicia en los aspectos jurídico, ético, histórico, civil, económico y
cultural. Se estrecharon así los vínculos entre los actores de los distintos países en
diferentes ámbitos: organizaciones de familiares, organizaciones de derechos huma¬
nos, periodistas, parlamentarios, abogados, testigos, escritores y académicos, “para
impulsar una cultura y una educación que, basadas en los Derechos Humanos, sosten¬
ga la memoria”, como expresa uno de los documentos.

Se trata de la reflexión colectiva y el rescate de la memoria, como custodias de la
convivencia y el respeto por la dignidad como deber social. Las declaraciones reclaman
entre otros temas la exigencia de apertura de archivos, la garantía a los testigos, la
tipificación de los delitos cometidos como de lesa humanidad, la aplicación de la
jurisprudencia y los fallos internacionales, la total independencia del Poder Judicial, la
reparación a las víctimas, la denuncia de la complicidad de los civiles, del poder econó¬
mico y de los medios de comunicación, la exigencia del fin de la persecución a los
luchadores sociales, la exclusión de la función pública -especialmente de la docencia-
de los cómplices del terrorismo de estado y el apoyo a las demandas de los pueblos
originarios, entre otras.

79

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

Todos estos puntos demuestran el atraso en la materia y hacen evidente que la
responsabilidad es de todos los países, afectando al resto la decisión de cada uno; ya
que como decíamos al comienzo, fuimos víctimas de un plan de coordinación represi¬
va. Cada vez más se observan prácticas violatorias de los derechos humanos a nivel
mundial y su frecuente e impune aparición no hace otra cosa que intentar legitimar
esos delitos. También, cada vez más, nos preguntamos por la ausencia de valores
humanos. Su explicación tal vez se encuentre en percibir esta gran desregulación ética
de la sociedad.

Se creará Comisión de investigación
de Plan Cóndor

El Mercosur creará una comisión con el fin de investigar y aclarar las acciones del
Plan Cóndor, una red de coordinación entre las dictaduras del Cono Sur en los años
70, según una iniciativa difundida el lunes 24 de octubre de 2011 durante una jorna¬
da sobre derechos humanos en el Parlasur, en Montevideo.

Se decidió «impulsar una comisión conjunta de los estados parte del Mercosur para
el esclarecimiento de las acciones del Plan Cóndor, como parte del derecho a la ver¬
dad», dijo el secretario de Derechos Humanos de Argentina, Eduardo Luis Duhalde.

Representantes de los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, desta¬
caron los avances en materia de derechos humanos y reafirmaron la necesidad de aunar
esfuerzos para avanzar en la búsqueda de «verdad y justicia» sobre los desaparecidos de
las dictaduras militares que gobernaron la región en las décadas de los años 70 y 80.

Para el canciller uruguayo Luis Almagro, es fundamental que «las coordinaciones
que se hicieron en nombre de la atrocidad en el pasado» tengan la contracara en la
capacidad del bloque de «generar una plena vigencia de los derechos humanos, con
una visión de integración y mercosureana».

La jornada sobre derechos humanos estuvo también presente la alta comisionada
adjunta para derechos humanos de la ONU, Kyung-wha Kang, quien destacó que la
creación de la comisión regional para esclarecer los delitos del pasado, es una experien¬
cia única en el mundo y alentó su concreción.

Reflexiones sobre la tortura

Ariel Silva 1

A partir del 2do. Encuentro Latinoamericano por la Memoria ., la Verdad y la Justicia ,
cuyo tema central fue la tortura, tema del que tanto se ha hablado, quiero realizar
alguna reflexión.

¿Se puede establecer una categorización del horror?

Lamentablemente la historia está plagada de ejemplos de persecución y muerte. A
través del tiempo se comienza a trazar la línea que nos une con el presente. En este
caso, esa línea es nada menos que el pasaje por el dolor. El golpe social fue brutal.

Si nos preguntamos por la dimensión del horror no tardaremos en encontrar un
vestigio a cada paso. Por eso se trata de establecer un compromiso para la búsqueda
de una necesaria verdad colectiva, porque es inherente a la memoria colectiva y por¬
que la herida se refleja en el proceso de las subjetividades de toda la sociedad. Nos
pesa decir que existe una historia del uso de la tortura, llegando a la muerte y ocul-
tamiento del cuerpo de personas desaparecidas, como represión por parte del Esta¬
do. Se denunció en ámbitos nacionales e internacionales, arribando a la conclusión
que se está ante un “patrón de respuesta”, expresado de esta forma hasta en los
propios fallos. Se violó la Constitución, los tratados internacionales, la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, pues fundamentalmente se vulneró a las perso¬
nas. Recordamos entonces que en este caso las obligaciones del Estado en materia de
investigación y sanción son irrenunciables. Las dictaduras necesitaban la tortura
para sostenerse, denunciaba Zelmar Michelini ante el Tribunal Russell, dando mues¬
tra del compromiso que le costara la vida.

Si nos preguntamos por el paso del tiempo , aparece de inmediato la acumulación de
angustia en la necesidad de exteriorizar los conmovedores testimonios, reviviendo lo
terrible. Y en el caso de los desaparecidos, la “presencia de la ausencia”, como se dijera
en la ponencia de HIJOS. Encontrarse con una identidad secuestrada, asumir una
nueva y proyectarse una vida futura, la búsqueda permanente de nuevos sentidos. En
el otro extremo, el paso del tiempo no puede dar al torturador un derecho, éstos no se
adquieren en contra de la ley. La crueldad se fue incorporando al cuerpo de la repre¬
sión, se encargaron de “involucrar” a todos, con el obvio propósito de evitar la deser¬
ción. Tenían la vida de los detenidos literalmente en sus manos. Como dijera en la

81

Coordinador de la Fundación Mario Benedetti.

MEMORIA Y LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD

conferencia de cierre del Encuentro el Maestro Miguel Soler: el cometido de los
torturadores es “destruir la personalidad”, en las antípodas de los educadores que in¬
tentan construirla, y luego señalaba la importancia de la incorporación a la enseñanza
de una cultura de respeto a los derechos humanos y el compromiso con la memoria.
Según el Maestro Soler en Uruguay desde 1986 a 2005, un millón de niños egresaron
de las escuelas ignorando la historia del país en el último tercio del siglo, puesto que en
los programas sólo se establecía su enseñanza hasta 1967.

Si nos preguntamos por la defensa de los derechos fundamentales , como se puede
concluir del Encuentro, haremos mención a la educación ética como creadora de esta¬
dos de conciencia crítica y responsable ante la realidad humana, como facilitadora de
la reflexión a partir de la práctica en la participación, el compromiso y la solidaridad
entre las personas. Es esa la lucha de los que sufrieron la tortura.

El 2do. Encuentro Latinoamericano por la Memoria ., la Verdad y la Justicia se desarro¬
lló en Montevideo, los días 24, 25 y 26 de junio de 2011 y tuvo como sede la Facultad
de Ciencias Sociales.

Allí se debatió sobre el tema: “La tortura”.

La entidades convocantes fueron: SERPAJ, Madres y Familiares de Detenidos Des¬
aparecidos, HIJOS, CRYSOL, la Fundación Zelmar Michelini, la Fundación Mario
Benedetti, la Casa Bertolt Brecht y el Centro de Estudiantes de Ciencias Sociales.

Se realizaron ponencias sobre el tema, a partir de la formación de cuatro mesas que
contaron con participantes de Uruguay, Argentina, Chile y Brasil.

Los ejes temáticos de cada una de ellas fueron:

Mesa I - De la excepción a la regla: el Estado y la tortura

Mesa II - Testimonios , torturas , prisión y secuelas

Mesa III - Tortura: crimen de lesa humanidad imprescriptible

Mesa IV - Educar en memoria ., fortalecer los derechos

Institucionalidad
del Estado

Defensa y Fuerzas Armadas:
avances y asuntos pendientes
de la agenda de políticas

Diego Gonnet, Sandra Perdomo y Dominique Rumeau 1

Para entender la compleja realidad del sector defensa y sus principales actores
institucionales, el Ministerio de Defensa Nacional y las FF.AA., resulta útil considerar
que existen al menos dos agendas paralelas 2 . Por un lado, la agenda histórica incluye el
irresuelto problema de las violaciones a los DD.HH. cometidas antes y durante la
dictadura, así como sus consecuencias sobre el relacionamiento de las FF.AA. con dis¬
tintos sectores de la sociedad y el espectro político-partidario. Por otro lado, la agenda
de política de defensa , que incluye todos los temas relativos a la defensa en tanto política
pública. Es decir, un amplio conjunto de asuntos que abarca desde grandes definicio¬
nes políticas hasta la administración cotidiana de las instituciones implicadas. Natu¬
ralmente, si bien ambas agendas son analíticamente distinguibles, no son indepen¬
dientes puesto que involucran directamente a las FF.AA., afectando sus relaciones con
el resto de la sociedad y en particular, con el sistema político. No obstante, en el
entendido de que la agenda histórica será abordada en otros capítulos de este informe,
aquí se examinan únicamente los principales avances recientes y cuestiones pendientes
de la agenda de política de defensa. En particular se analizan las innovaciones más signi¬
ficativas introducidas por la Ley Marco de Defensa Nacional (aprobada en febrero de
2010) así como la perspectiva de desarrollo futuro de las principales líneas de trabajo
abiertas por dicha ley.

La Ley Marco de Defensa Nacional puede considerarse una norma particular, tanto
por la forma inclusiva y abierta en que fue generada (más llamativo tratándose de un
tema generalmente monopolizado por expertos militares) como por el amplio consen¬
so político partidario logrado en torno a sus contenidos.

La gestación de la Ley Marco tuvo dos fases. La primera fue el Debate Nacional
sobre Defensa de 2006, promovido por el MDN con apoyo de UdelaR y PNUD. La
segunda fue la de elaboración del proyecto en el Ejecutivo y posterior trámite parla¬
mentario, que se extendió entre enero de 2007 y febrero de 2010. Ambas etapas
sirvieron para recoger importantes insumos de organismos públicos y de la sociedad

1 Investigadores del Programa de Investigación en Seguridad Regional, FF.AA., Política y Sociedad, (PRISFAS)
ICP-FCS; UdelaR.

2 Se retoma y amplía aquí el planteo propuesto originalmente por González Guyer (2004: 59).

85

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

civil, así como para tejer amplios acuerdos entre el oficialismo y la oposición. El resul¬
tado fue un texto aprobado por unanimidad en ambas Cámaras, que resistió incluso
un veto parcial introducido por el entonces Presidente Tabaré Vázquez y que sigue
siendo defendido actualmente por legisladores de todos los partidos 3 . Ese alto nivel de
legitimidad es muy importante, porque aumenta sus probabilidades de ser
implementada exitosamente y de que sus elementos centrales permanezcan más allá de
que cambie el partido de gobierno.

En cuanto a sus contenidos, en primer lugar vale destacar que la Ley incluye algu¬
nas definiciones políticas clave en materia de defensa y relaciones exteriores que nunca
antes habían sido adoptadas explícita y formalmente por organismos políticos. Por el
contrario, hasta entonces habían sido las propias FEAA. las que, ante la necesidad de
diseñar sus planes militares, elaboraron dichas definiciones (González Guyer, 2008).
Así por ejemplo, se conceptualiza a la defensa nacional como una política pública, a la
vez que derecho y deber de la ciudadanía. De esta forma se reafirma que la política de
defensa tiene otras dimensiones además de la militar. También, que la misma no es
responsabilidad exclusiva ni principal de las FEAA. o del MDN, sino que en su plani¬
ficación y ejecución deben intervenir otros organismos del Estado e incluso la ciudada¬
nía en general.

De forma coherente, la Ley dispone la creación de nuevos organismos que concre¬
ten ese nuevo reparto de responsabilidades. En particular, se instaura el Consejo de
Defensa Nacional (CODENA), especie de gabinete ministerial sectorial en la materia.
El mismo está presidido por el Presidente de la República e integrado por los minis¬
tros de Defensa Nacional, Interior, Relaciones Exteriores y Economía y Finanzas. Asi¬
mismo, el CODENA puede citar a cualquier autoridad de la administración pública
que considere pertinente en función de los asuntos a tratar. De este organismo, emi¬
nentemente político, se espera que emanen los principales lincamientos que deben
guiar esta política, como por ejemplo, cuáles son los riesgos y amenazas que las FF.AA.
deben prepararse para enfrentar. Paralelamente, dentro del MDN se crea el Estado
Mayor de la Defensa (ESMADE) encargado de asesorar al Ministro en temas de polí¬
tica militar, así como planificar y coordinar las actividades de las tres FF.AA. Se espera
que el ESMADE lidere técnicamente el proceso de modernización de las FF.AA. y en
particular aumente la hoy limitadísima capacidad de coordinación e interacción operativa
entre Ejército, Armada y Fuerza Aérea.

Vale la pena hacer aquí una pausa para señalar hasta qué punto las disposiciones de
la Ley Marco son una positiva, necesaria pero todavía insuficiente declaración de bue¬
nas intenciones, más que una realidad tangible. Por ejemplo, el CODENA sólo se
reunió una vez entre febrero de 2010 y octubre de 2011, sin llegar a establecer
lincamientos significativos sobre la política de defensa. En consecuencia, el documen-

3 Por más información sobre ambas etapas ver Perdomo (2010) y González Guyer (2010).

to “Propuesta de Modernización de la Defensa Militar”, elaborado por el ESMADE y
entregado al MDN en octubre de 2011, que debió haber estado orientado por
lineamientos políticos del CODENA, tuvo que apoyarse únicamente en definiciones
genéricas incluidas en el texto de la Ley Marco. Es decir, pese a la nueva institucionalidad,
es alto el riesgo de que por la vía de los hechos y a falta de órdenes explícitas del
Ejecutivo, se retome la tradición de que los uniformados son quienes finalmente deci¬
den sobre temas eminentemente políticos relativos a la defensa.

Una segunda innovación significativa de la Ley Marco radica en que dispone que los
ciudadanos ya no pueden ser obligados a recibir instrucción y a prestar servicios mili¬
tares. En efecto, aunque nunca se aplicó en la práctica, hasta 2010 estuvo vigente en
Uruguay la Ley N° 9.943, que además de establecer el deber de jurar fidelidad a la
bandera nacional, disponía la obligatoriedad de la instrucción militar continua para
toda la población. Es ésta una discusión de gran complejidad, dado que involucra
temas tan delicados como las libertades individuales y la forma en que la sociedad se
hace cargo de la defensa militar y se vincula con las FF.AA. En América Latina, la
misma ha tomado muchas veces un cariz dramático, dado que en algunos países los
esquemas obligatorios suponen todavía el avasallamiento sistemático de los DD.HH.
de los reclutas, provenientes generalmente de los sectores más pobres 4 .

Otro tema altamente sensible de la agenda de política de defensa sobre el que la Ley
Marco define posición, es el de la participación de contingentes militares en misiones
de paz. En efecto, analizando la historia de dicha participación es posible concluir que
obedeció en mayor medida a cálculos de conveniencia económica y profesional militar
que a una verdadera estrategia de inserción internacional 5 . El Art. 22 de la Ley coloca
a la participación en misiones de paz como herramienta de política exterior. En el
plano conceptual ello implica que la decisión de participar en cada nueva misión debe¬
rá estar supeditada al análisis de su eventual conveniencia para promover intereses
nacionales en el ámbito internacional. Al mismo tiempo se indica que dicha participa¬
ción deberá realizarse únicamente en el marco de organismos internacionales de los
que Uruguay forme parte. Esto debe leerse como una prohibición tácita a integrar
coaliciones internacionales ad hoc , como las que a menudo se crean para legitimar
intervenciones militares decididas unilateralmente.

No obstante, al igual que en el caso de la nueva institucionalidad del sector defensa,
es probable que estos avances legales demoren aún bastante tiempo en materializarse.
Por un lado es cierto que desde el primer gobierno del Frente Amplio el Ministerio de
RR.EE. ha ido adquiriendo mayor injerencia en éstos temas. En particular en el actual

4 Por una discusión más profunda de éste tema, véase las relatorías de la Mesas Temática de Defensa N° 1,
desarrollada en el marco del Debate Nacional sobre Defensa disponible en: http://www.mdn.gub.uy/
?q=debate_nacional

5 Ver González, Gonnet y Arbesún, 2007: Cap. VII.

87

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

período, la Cancillería participa más activamente en foros internacionales donde se
discute el presente y futuro de cada misión. También se capitalizó la legitimidad ad¬
quirida por Uruguay en esta materia para alcanzar la presidencia del Consejo de
DD.HH. de ONU. Por otro lado, ambos gobiernos del FA han consolidado la posi¬
ción tradicional en torno a este tema. Esto genera no pocas contradicciones dentro de
la fuerza política, donde no existe un consenso de hasta qué punto cada misión de paz
en la que actualmente participamos fortalece o debilita la soberanía de los países inter¬
venidos, colabora con su desarrollo nacional o en cambio preserva los intereses de
determinadas potencias extranjeras. A nivel parlamentario los partidos Colorado y
Nacional siguen siendo mayoritariamente favorables a la participación militar urugua¬
ya en las misiones. Ocasionalmente también destacan lo que entienden como contra¬
dicción del FA, que se opuso a la participación en algunas misiones mientras fue opo¬
sición, pero las respalda desde que está en el gobierno.

Al mismo tiempo, resulta muy preocupante que la exposición pública de acusacio¬
nes y casos probados de abuso contra población local por parte de militares uruguayos
no disparó hasta ahora procesos profundos de revisión de la preparación del personal
militar antes y durante su despliegue en el exterior.

En este sentido, la Ley Marco no contiene definiciones sobre educación y forma¬
ción militar. El Debate Nacional sobre Defensa de 2006 dedicó una de sus mesas al
tema. Allí se generaron importantes insumos que se esperaba serían utilizados por el
MDN en la redacción de una nueva Ley Orgánica de las FF.AA 6 . No obstante, en
forma paralela a dicho proceso de debate y sin mayor coordinación con éste, la Ley de
Educación (N° 18.437, art. 105) mandato la creación de una comisión especial inte¬
grada por el Ministerio de Educación y Cultura, MI, MDN, ANEP y UdelaR, para
elaborar un proyecto de ley de rediseño integral de la educación policial y militar. Esa
comisión viene reuniéndose periódicamente, aunque resta aún saber qué tipo de mo¬
dificaciones propondrá y si podrá cumplir con el plazo legalmente asignado, que vence
el I o de enero de 2012.

Finalmente, otro tema clave a que hace referencia la Ley Marco es el de la Justicia
Penal Militar (JM) 7 . En Uruguay el sistema de JM recibía dos grandes críticas. En
primer lugar, no estaba del todo claro su alcance. Por un lado, desde 1972 se permitía
que la JM juzgara también a civiles en el caso de los delitos de “lesa nación ’ (insurgen-
cia política). Por otro, el Código Penal Militar de 1943 tipificaba como delitos milita¬
res conductas que ya están definidas como delitos en el Código Penal Ordinario, habi¬
litando que los uniformados fueran juzgados por la JM cuando en realidad podían
serlo por la justicia ordinaria.

6 Ver Relatarías de las Mesas Temáticas de Debate sobre Ley Orgánica de las FF.AA. en el marco del Debate
Nacional sobre Defensa. Disponible en http://www.mdn.gub.uy/?q=debate_nacional

7 Su organización y funcionamiento están regulados por la Constitución de la República (Art. 253) y por el
Decreto-Ley N° 10.236 de 1943 y modificaciones sucesivas.

En segundo lugar, se argumenta que la organización y funcionamiento de los tribu¬
nales militares no aseguran suficientemente algunas garantías del debido proceso. En
particular, si bien se les reconoce autonomía técnica, todos los juzgados dependen
administrativamente del MDN. Además, casi la totalidad de los jueces militares son
funcionarios del Ejecutivo sujetos a subordinación militar y no a todos se les exige
formación jurídica (Cagnoni, 2006).

En sus disposiciones transitorias la Ley Marco (Art. 28) resolvió el primer proble¬
ma, al definir claramente que “sólo los militares pueden ser responsables del delito militar ”
y que los “delitos comunes cometidos por militares en tiempo de paz (...) estarán sometidos
a la justicia ordinaria . Al mismo tiempo, la Ley mandata a resolver el segundo proble¬
ma, al disponer que el Poder Ejecutivo coordinará con la Suprema Corte de Justicia el
traslado de la JM al Poder Judicial. No obstante, para implementar ese enorme cambio
hacen falta complejas definiciones sobre cómo se integrarán los nuevos tribunales en
materia penal militar, brindar formación específica a los jueces civiles que los integren,
asignar recursos e incluso y modificar los Códigos penales militar y ordinario para
hacerlos complementarios.

El PE y la SCJ discutieron extensamente estos temas. Primero durante la etapa de
redacción del proyecto de Ley Marco (enero 2007 a febrero 2008). Luego durante
2009, cuando técnicos civiles del MDN, representantes de las FF.AA. y de la SCJ
elaboraron un proyecto de ley que apunta a resolver varios de los problemas diagnosti¬
cados. Sin embargo, este proyecto quedó desde principios de 2010 “a estudio” de
Presidencia de la República. Además, recientemente el Presidente del Supremo Tribu¬
nal Militar Gral. (R) Julio Halty y la única miembro civil del mismo, Dra. Edith
Wieder, expresaron públicamente sus dudas acerca de la conveniencia de que los tribu¬
nales militares pasen directamente al PJ y estén integrados por jueces civiles designa¬
dos de la misma forma que los de los tribunales penales ordinarios 8 . Tanto la demora
del Ejecutivo en presentar el nuevo proyecto de ley al Legislativo como las declaracio¬
nes de dichos funcionarios resultan sumamente preocupantes. Parecen dejar sin efecto
largos meses de negociaciones políticas y trabajo técnico, disolviendo el clima político
propicio a la modernización del sistema de JM que trabajosamente se fue creando
desde 2006. La Ley Marco dispone que Uruguay avance hacia un sistema penal militar
que otorgue mayores garantías al debido proceso de los acusados, en el mismo sentido
que lo han hecho países como Francia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Suiza, Italia,
Noruega, Reino Unido y Canadá. El proyecto elaborado por el MDN pretendía rati¬
ficar ese rumbo. Sería lamentable que el proceso se detuviera ahora.

En conclusión, la Ley Marco resulta una guía programática altamente valiosa para las
reformas necesarias en el sector defensa, tanto por sus contenidos como por los amplios

8 El Gral. (R) Halty expresó sus opiniones a la prensa (La República, Sección Política, 16-Set-2011) mientras
que la Dra. Wieder lo hizo como disertante en una actividad académica de la Fundación V. Trías, el día 24/10/
2011 .

89

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

apoyos que suscita. Además, la norma puso en marcha varias líneas de trabajo importan¬
tes para la modernización del sector. No obstante, aún están pendientes definiciones
políticas clave, como por ejemplo, qué tipo de FF.AA. necesita y puede sostener Uru¬
guay. Debido en buena medida a esa indefinición política también quedan en el debe
otros instrumentos legales como la Ley Orgánica del MDN, la de las FF.AA. y la que
regule las actividades de Inteligencia realizadas por distintos organismos estatales.

Al mismo tiempo, resulta preocupante la situación de quienes deberían ser los prin¬
cipales promotores y facilitadores de tales definiciones: las autoridades políticas del MDN
y sus equipos técnicos de confianza. En efecto, en 2010 y 2011 estos equipos dedicaron
sus energías a atender un amplio abanico de temas muy serios aunque todavía coyuntu-
rales. Como ejemplos pueden mencionarse las tensiones derivadas de la decisión de no
priorizar al MDN en el presupuesto nacional 2010-2014, los escándalos de corrupción
en la Armada Nacional, la mejora y regularización de salarios militares (financiadas me¬
diante la disminución de efectivos), los problemas derivados de la falta de personal de
atención al tráfico aéreo civil, o las dificultades financieras del servicio de Sanidad de las
FF.AA. (Hospital Militar) 9 . Así, a menos que el actual Ministro y sus asesores sean
capaces de alcanzar un nuevo equilibrio en la atención asignada a los temas coyunturales
y estructurales, es probable que los asuntos de fondo de la agenda de política de defensa
sólo registren avances tímidos, o incluso algunos retrocesos.

9 La renuncia por razones médicas de Luis Rosadilla no hace más que señalar la intensidad y dificultad de esta
“agenda urgente”.

Una intervención que nos llena de vergüenza

Raúl Zibechi 1

Dos días antes de la Nochebuena, el 22 de diciembre de 2004, a las tres de la
madrugada, 400 soldados bajo el mando de oficiales brasileños asaltaron Cité Soleil,
uno de los barrios más pobres de Puerto Príncipe, apoyados por helicópteros que
disparaban sobre la atemorizada población que se refugiaba en sus precarias viviendas.

La excusa fue combatir “las bandas criminales” que operan en el barrio, pero la
intervención de los soldados de la Misión de las Naciones Unidas para la Estabiliza¬
ción de Haití (MINUSTAH o cascos azules) dejó entre 30 y 70 muertos según las
diversas fuentes.

El contingente militar de la ONU comandado por Brasil, fue desplegado en junio
de 2004, cuatro meses después del golpe de Estado que derrocó a Aristide. Ciertamen¬
te no era la primera intervención de la ONU en la isla. En 1994 el Consejo de Segu¬
ridad autorizó el despliegue de una fuerza multinacional de 20 mil soldados (la
MINUHA) para facilitar el retorno de Aristide quien fue derrocado, por primera vez,
en 1990. Había sido electo presidente ese mismo año con el 67% de los votos, en las
primeras elecciones democráticas que se celebraron en la isla. Sin embargo, en esta
ocasión la diferencia en cuanto a la intervención militar, la establece la fuerte implican¬
cia de la izquierda latinoamericana, cuyas tropas son decisivas tanto entre las fuerzas de
ocupación como en la dirección de las mismas.

Desde el momento en que llegaron las fuerzas armadas de los países con gobiernos
progresistas y de izquierda, se registraron por lo menos tres masacres en Cité Soleil. La
primera fue el 6 de julio de 2005, cuando tropas brasileñas y policías haitianos dispa¬
raron sobre la población causando 23 muertos. Semanas después, dos activistas esta¬
dounidenses vinculados al Haití Action Comitee (David Welsh de Berkeley y Ben Terrell
de San Francisco) comprobaron en Cité Soleil la forma como operaban los soldados de
la MINUSTAH. “Disparaban hacia la calle y hacia el interior de la casas”, asegura
Welsh. “Dicen que la población de los vecindarios dispara primero. Eso no es lo que
vimos y no es lo que aquí se nos dijo. Las llamadas Tuerzas de paz de la ONU están
desempeñando un papel muy destructivo”, apunta Terrell 2 .

La segunda masacre, como se dijo arriba, se produjo el 22 de enero de 2006. La
tercera fue el 25 de enero de 2007, cuando tropas brasileñas apoyadas por efectivos
bolivianos, uruguayos y chilenos realizaron una operación en Cité Soleil, con un saldo
de cinco muertos. En los tres casos no hubo heridos de la MINUSTAH, pero se regis¬
traron muertos haitianos que las fuerzas de ocupación siempre consideran “bandidos”.

1 Escritor, investigador, educador y militante de movimientos sociales.

2 Judith Scherr, “Horror en clave ONU”, publicado en Znet.

91

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

A comienzos de 2006 el diario Folha de Sao Paulo entrevistó a soldados brasileños que
estuvieron en Haití entre diciembre de 2004 y junio de 2005. Los testimonios hablan
solos. “El nombre Misión de Paz es para tranquilizar a la gente. En verdad no hay un
día en el que las tropas no maten a un haitiano en un tiroteo. Yo mismo maté al menos
dos”, reconoce un soldado que muestra fotografías de cadáveres arrojados a las calles de
Cité Soleil, devorados por los perros 3 .

En setiembre de este año, el Senado de Haití se pronunció unánimemente en favor
de la retirada de todas las tropas de ocupación de la Misión de las Naciones Unidas
para la Estabilización de Haití (Minustah), a partir del 15 de octubre de 2012. Una
segunda resolución reclama una reparación para las 6.200 víctimas de cólera que pro¬
vocó la misión y para los centenares que han sufrido agresiones sexuales.

Esta resolución, que no es de cumplimiento obligatorio para el Poder Ejecutivo, se
produce en plena crisis política y social, con manifestaciones diarias contra la presencia
de la Minustah. La difusión en youtube.com de imágenes en las que aparecen soldados
uruguayos violando a un joven haitiano, desencadenó una ola de protestas encabezada
por los estudiantes que manifiestan el repudio de la sociedad a las tropas de ocupación.

Los responsables de la misión, en particular el gobierno de Brasil, han optado por
una retirada gradual de la isla, que implica el reconocimiento tácito de su completo
fracaso. La Minustah está conformada por más de 12 mil soldados y policías, que en
un 40 por ciento provienen de nueve países latinoamericanos, la mayor parte de go¬
biernos que se autodefmen como progresistas. Los dos mayores contingentes, con más
de mil uniformados cada uno, pertenecen a Brasil, que dirige la misión, y a Uruguay.

Aunque el Presidente uruguayo José Mujica se disculpó ante el Estado haitiano,
aseguró que lo sucedido es un hecho aislado. Sin embargo, la Red Nacional de Defensa
de los Derechos Humanos emitió un informe el 4 de setiembre, en el que detalla
decenas de abusos de los cascos azules contra la población, desde que llegaron a la isla el
primero de junio de 2004, luego de la invasión franco-estadunidense.

Como sucede en estos casos, los cinco soldados uruguayos fueron juzgados en nues¬
tro país y no en Haití, ya que los cascos azules están por encima de la legislación haitiana.
Los casos restantes que incluyen violaciones, muertes y agresiones, incluso a policías
haitianos, permanecen en la impunidad.

Un reciente artículo de dos sociólogos y militantes haitianos, Michaélle Desrosiers
y Franck Seguy, señala que la misión de la ONU utiliza la violación como arma de
guerra y que humilla, explota y somete a los más pacíficos, a los que sólo entran en
contacto con ella para garantizar su supervivencia, o simplemente porque son pobres.

El trabajo destaca las diferencias entre la ocupación de Haití por Estados Unidos,
entre 1915 y 1934, y la actual encabezada por tropas de los gobiernos progresistas. En

3 Guillermo Chifflet, “Guerra contra los pobres”.

aquella ocasión la represión cayó indistintamente sobre negros y mulatos, ricos y po¬
bres, lo que llevó a la formación de un amplio frente social interclasista contra la
ocupación. Ahora las cosas son más sutiles y, de acuerdo con los nuevos tiempos globales,
los invasores reprimen casi exclusivamente a los más empobrecidos, para asegurarse la
legitimidad ante la burguesía haitiana y de la pequeña burguesía, entre quienes reclutan
la parte fundamental de su personal civil local.

La reflexión de los dos haitianos lleva luz sobre un aspecto cuidadosamente ocul¬
tado por quienes dirigen la Minustah: la misión se inscribe en la guerra contra los
pobres que, bajo diversas denominaciones -la más conocida es guerra contra el te¬
rror-, está militarizando los más distantes rincones del mundo. Los militares brasi¬
leños dicen ahora en voz alta que usan en las favelas de Río de Janeiro las mismas
tácticas que ensayan en barrios misérrimos, como Cité Soleil, definidos como zonas
de no derechos.

Por eso es urgente la salida de la Minustah de Haití. Porque cada día que pasa los
cascos azules dan un paso más en su opresión racista y machista contra las capas popu¬
lares y reprimen con brutalidad toda movilización popular, como sucedió frente al
cuartel de Port Salut, donde se refugiaron los violadores uruguayos.

Hasta ahora Brasil justificó la misión porque deseaba ganar legitimidad internacio¬
nal a su reclamo de obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la
ONU, en tanto Uruguay esgrimía razones mucho más pedestres, como el hecho de
que recibe fondos que equivalen a cuatro veces la paga de los soldados. Ninguno de los
dos gobiernos pensó un segundo en el pueblo haitiano ni en el hecho vergonzoso de
estar haciendo el trabajo sucio de las potencias occidentales.

Existe en América Latina otra actitud hacia el drama de Haití. Los gobiernos de
Cuba y Venezuela no enviaron soldados sino médicos, ingenieros y profesores para
intentar abordar las verdaderas urgencias de la población. La actitud más notable, que
merece ser saludada con fervor, es la del Movimiento Sin Tierra (MST) de Brasil, que
en 2008 envió la brigada Dessalines (en homenaje al héroe de la revolución haitiana),
con cuatro miembros iniciales que se multiplicaron hasta 30, luego del terremoto de
enero de 2010.

La brigada apoya la formación de campesinos de diversas organizaciones, ya que
definieron trabajar en las zonas rurales, las más postergadas, donde vive el 60 por
ciento de los haitianos; allí impulsan la instalación de cisternas y la producción y
almacenamiento de semillas. Las ONG y la cooperación internacional, por el contra¬
rio, se concentran en Puerto Príncipe, donde reciben amplia cobertura mediática.

Pero Uruguay no tiene ni siquiera una hipótesis de conflicto como Brasil, país que
se propone en serio defender la Amazonia y el petróleo de una posible invasión estado¬
unidense. Por lo tanto, se acumulan las preguntas sobre el porqué de su participación
en la MINUSTAH.

93

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

En Uruguay, el Frente Amplio, que cuando se instaurara la MINUSTAH, en 2004,
votó en contra del envío de tropas porque “era hacerle el juego al imperio”, ha dado un
viraje radical, sin debate, con el solo argumento de que ahora, siendo gobierno, entiende
que la Misión se trata de una “herramienta razonable para democratizar a Haití”.

Sin embargo, lo que está en juego es mucho más que cuestiones de principios. Es
cierto que los gobiernos de izquierda no deben comprometerse con el envío de tropas
a otros países y menos aún en la flagrante violación de los derechos humanos, que en
Haití tiene rasgos de limpieza de pobres. Pero existe una estrecha relación entre las
actividades de nuestros soldados en los barrios pobres de Haití y los operativos de
seguridad en las periferias de las grandes ciudades sudamericanas, esos espacios ocupa¬
dos por el “enemigo público”. Un espacio que viene a representar el desorden, la
inseguridad, donde ante la ausencia de derechos, en lugar de ampliarlos, se despliegan
nuevos planes de control y criminalización.

Denuncia contra los cascos azules uruguayos

en Haití

Los primeros días de setiembre, tras la difusión de un video a través de youtube.com,
se conoció la denuncia sobre la violación a un joven haitiano, por parte de militares
uruguayos que forman parte del contingente destacado a la MINUSTAH, Misión de
las Naciones Unidas para la Estabilización de Haití.

Repatriados, los militares fueron juzgados por la Justicia militar, fueron procesados
con prisión, por los delitos de desobediencia y omisiones al servicio, cinco integrantes
de la Marina.

El gobierno uruguayo pidió disculpas al Presidente haitiano, Michel Martelly, y
derivó el caso a la Justicia Penal ordinaria, restando aún su pronunciamiento.

La Armada uruguaya sostiene que hubo mala conducta pero no violación, afirma¬
ción que se contradice con las versiones de la familia del joven damnificado y la Red de
Defensa de los Derechos Humanos de Haití.

Esta no ha sido la primera acusación de violencia contra la población por parte del
contingente uruguayo.

En abril de 2007, tras la represión de una manifestación civil que protestaba por la
estrepitosa suba del arroz -alimento básico- en Les Cayes, a 190 km de Puerto Prínci¬
pe, dos personas resultaron muertas, habiéndosele atribuido el hecho a los cascos azu¬
les uruguayos que allí estaban destacados.

Solidaridad

con el pueblo hermano
de

Ante los hechos de pública notoriedad, que involucran nuevamente a militares
uruguayos que cumplen misión en Haití, el Secretariado Ejecutivo del PIT CNT
entiende pertinente declarar que:

1. En vez de intentar justificar, minimizar, presumir o sojuzgar sobre las imáge¬
nes deprimentes de soldados compatriotas abusando de un joven haitiano, lo
primero que debería hacer nuestro gobierno es pedir disculpas públicas al
hermano pueblo haitiano, por tanto dolor provocado.

2. El gobierno uruguayo, asimismo, debería ejercer la Solidaridad en toda su
dimensión y a un sufrido pueblo hermano - tan castigado por la naturaleza y
el imperialismo — deberíamos tenderle una mano y enviar alimentos que tene¬
mos y manos que precisan.

3. Por enésima vez levantamos nuestra voz para reclamar y exigir que se retiren las
tropas uruguayas y todas las tropas de Haití; para que cese el Minustha; para
que nuestro Parlamento no otorgue la venia que habilita enviar soldados y
armas en dónde hacen falta maestros, albañiles y enfermeros.

4. Respaldamos la decisión de las autoridades de investigar y de actuar en conse¬
cuencia, reclamando a su vez que todo el peso de la justicia debe recaer sobre
los responsables, al igual que en todos los casos de denuncias de violaciones de
DD.HH. cometidos en Haití.

5. Como trabajadores y pueblo uruguayo reiteramos nuestra profunda solidari¬
dad con el pueblo haitiano.

¡SALUD hermano pueblo de HAITÍ!

Secretariado Ejecutivo PIT CNT

Montevideo, 6 de setiembre, 2011

95

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

Reflexión por
los hechos en Haití

La mayoría de nuestra sociedad ha condenado, con razón, los incalificables hechos
sucedidos en Haití.

Es inadmisible que se quiera bajar el perfil, o desviar la atención, o justificar esta
violación de los Derechos Humanos.

El Estado uruguayo ha declarado que va a resarcir a la víctima, que se va a investigar,
que se va a descargar todo el peso de la ley sobre los responsables y además pide
perdón por lo realizado por algunos de sus soldados.

Recordemos que por hechos similares, y aún de mayor magnitud, acontecidos en
nuestro país el Estado uruguayo no ha reaccionado así. Y aún hoy es necesario alentar
las denuncias e investigar para juzgar a los responsables de haber torturado, secuestra¬
do, asesinado, desaparecido, mutilado y violado a niños, mujeres y hombres. Todos
Crímenes de Lesa Humanidad y por lo tanto imprescriptibles

Para combatir la “cultura de la impunidad” es imprescindible investigar y juzgar
para de esa forma hacer realidad el concepto de “Todos iguales antela Ley”. Si no se
juzga a los responsables, no se estimulan los valores morales y éticos ni se cumple con
el derecho humanitario. Por el contrario se acrecienta el riesgo de que situaciones
similares vuelvan a repetirse.

Las nuevas generaciones no pueden ser depositarías de una herencia vacía en valo¬
res, donde quienes cometieron graves violaciones a los Derechos Humanos están pro¬
tegidos por quienes tienen la responsabilidad de actuar.

MEMORIA - VERDAD- JUSTICIA
NO MÁS VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS.

C CRYSOL

Asociación de ex prcsgs
politices ctel Uruguay
J Requería 1531*33 - Tei: 405 44 65

El Servicio Paz y Justicia en América Latina ante
los hechos sucedidos en Haití y que involucran al
contingente uruguayo en la MINUSTAH

En abril de 2005 un grupo de representantes de diversas organizaciones, platafor¬
mas y redes sociales continentales, realizamos una Misión Internacional de Investiga¬
ción y Solidaridad, en el marco de la intervención de la Misión de Naciones Unidas
para la Estabilización de Haití (MINUSTAH).

Ya en aquel entonces, en nuestro informe final planteamos la importante incon¬
gruencia de implementar una solución militar a una situación que no se caracterizaba
por ser un conflicto armado interno, como así se pretendió insistentemente inducir en
la opinión pública, a través de la primera intervención de EEUU, Canadá, Francia y
Chile, luego de la deposición del presidente Aristide.

La MINUSTAH ha estado ocupando Haití desde el I o de junio de 2004 y en este
momento transcurren las instancias de discusión sobre la renovación de su mandato, el
cual está autorizado por el Consejo de Seguridad, hasta el 15 de octubre de 2011.

En la actualidad la misión dispone de 12.270 efectivos militares y policiales de
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatema¬
la, Jamaica, Paraguay, Perú y Uruguay, entre un total de 55 países.

El presupuesto aprobado para esta misión desde el 1 de julio de 2010 al 30 de
junio de 2011 fue de US$853.827.400, según información oficial proporcionada en
el sitio web de la misma.

Uruguay aporta a esta misión efectivos militares y policiales.

Los hechos de violación denunciados recientemente no son los primeros. En
abril de 2010, organizaciones sociales haitianas acusaron a efectivos uruguayos de
la muerte de ciudadanos en la ciudad de Les Cayes, al reprimir una manifestación
popular que clamaba ante la suba inadmisible de los productos alimenticios bási¬
cos.

En la reciente reunión, el 8 de setiembre, los Ministros de Defensa de los países
latinoamericanos que forman parte de la MINUSTAH evaluaron la posibilidad del
retiro progresivo de las tropas, hasta en un 15 % porque, según palabras del chileno
Mariano Fernández, Representante Especial y Jefe de la MINUSTAH, “la situación
amerita mantener las tropas para la seguridad” ya que «especialmente hay puntos
como la frontera de Haití con República Dominicana donde se observa mucho tráfico
de personas y delincuencia».

97

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

El canciller uruguayo Luis Almagro expresó asimismo, que se ponderará el retiro
gradual hasta que Haití brinde una situación de “seguridad, administración de justi¬
cia, respeto a los derechos humanos».

Parece contradictorio con los sucesos denunciados. Un pueblo históricamente vio¬
lentado recibe además la violencia de quienes se arrogan la potestad de forjar su futuro
considerándoles incapaces de gestarlo por sí mismo.

En la denuncia hecha por la organización haitiana en contra del contingente uru¬
guayo se expresa: “El CREDOP informa al público en general y en particular al Presidente
de la República, Sr. Michel J. Martelly y la Asamblea Nacional (Senadores y Diputados del
49° Parlamento) que el contingente uruguayo de la MINUSTAH en la base de Port Salut
muestra un comportamiento despectivo, insultante, irrespetuoso e injusto para los ciudada¬
nos y elmedio ambiente en Port Salut (...) La MINUSTAH, con sus grandes recursos finan¬
cieros, no participa en ningún proyecto de desarrollo en Port Salut, para satisfacer las nece¬
sidades de una población en rápido crecimiento. Para ello sería necesaria la construcción de
centros de atracción, campos de fútbol, parque infantil, centros de salud y centros de forma¬
ción profesional y técnica en favor de la juventud que crece. La MINUSTAH debe ser
declarada PERSONA NON GRATA en Port Salut. Por practicar la prostitución, la pedofilia,
la marihuana en la presencia de menores, el vertido de excrementos / heces en aguas residuales
y desechos y basura de la MINUSTAH, que es uno de los problemas más graves para el
Medio Ambiente y la Sociedad, y niños y adolescentes”.

La misión ha permanecido en Haití durante más de siete años, sin resultados con¬
cretos que arrojen diagnósticos distintos a aquellos primeros que fundamentaban su
instalación. Más bien, las voces locales y las internacionales que han sostenido a lo
largo de este tiempo distintas expresiones de solidaridad con el pueblo haitiano, insis¬
timos en que la presencia de la MINUSTAH es una ocupación que violenta, entre
otros, los derechos a la soberanía nacional y a la autodeterminación.

Una vez más exhortamos a los Estados, revean en forma urgente las políticas regio¬
nales e internacionales de cooperación con Haití.

¡Exigimos el retiro inmediato de las tropas y la no renovación definitiva del manda¬
to de la MINUSTAH!

La cooperación solidaria con el pueblo haitiano deberá estar regida por su propia
perspectiva y a través de sus representantes, lejos de propuestas exógenas y violentas,
que no sólo no han contribuido a la construcción de autonomía, sino que han acentua¬
do el vínculo de dependencia y el asistencialismo.

Montevideo, 14 de setiembre de 2011.

La sociedad civil y su incidencia en las políticas
de información y comunicación

José Imaz Breijo 1

Para hablar sobre avances en el derecho a la información y la comunicación en
nuestro país, obligadamente nos tenemos que referir a un proceso que, para ubicarlo
en el tiempo, se remonta a la fecha de aprobación de la Ley 18.232, o de Servicios de
radiodifusión comunitaria, de diciembre de 2007. Dicha ley fue impulsada por un
grupo de organizaciones sociales y la academia y este hecho, posicionó a la sociedad
civil como referente en políticas de información y comunicación.

El protagonismo de la sociedad civil organizada, donde confluyeron organizaciones
vinculadas a la comunicación, a los derechos humanos, sindicatos y academia, permi¬
tió impulsar una serie de iniciativas, que sin ese impulso hubiera sido muy difícil de
plasmar. Nos referimos -entre otras iniciativas que contaron con aprobación parlamen¬
taria- a la ley de protección de datos personales y de acción de habeas data, la ley de
acceso a la información pública, a las reformas del código penal y la ley de prensa,
despenalizando los delitos de comunicación.

La asunción de un nuevo período de gobierno del Frente Amplio, con la designa¬
ción de Gustavo Gómez al frente de la DINATEL, un hombre proveniente del movi¬
miento de las radios comunitarias y que desde la sociedad civil estuvo estrechamente
vinculado al proceso que nos referíamos, generó expectativas.

DINATEL, una dirección del Ministerio de Industria, creada en el primer gobier¬
no del Frente Amplio, en diciembre del 2005, pero que durante años estuvo acéfala o
con una indefinición en cuanto a su papel, adquiere en este período, el protagonismo
que de hecho debería tener. Esta Dirección, junto con el Ministerio, comienza a
diseñar políticas de comunicación y telecomunicaciones; sus atribuciones se definen
recién por el decreto 519/009 y por ley de presupuesto, en diciembre del 2010 (Ley
18.719).

Así se realiza la convocatoria inédita, por parte del Ministerio y la DINATEL, para
la conformación de un Consejo Técnico Consultivo (CTC). En dicho Consejo, presi¬
dido por Gabriel Kaplún, participan empresarios, sindicatos, organizaciones de la so¬
ciedad civil y la academia. El objetivo del mismo es fijar las líneas de una futura Ley de
Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), que de agosto a noviembre del 2010
y durante 15 sesiones, discute sobre la base del un documento “Aportes para la revi¬
sión y reforma de la Ley de radiodifusión en Uruguay” 2 , y aportado por DINATEL.

1 Miembro de la Coalición por una Comunicación Democrática.

2 www. fes. de/cgi-b in/gbv. cgi ? id=07292&ty=p df

99

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

Finalmente, en diciembre de 2010 se logra plasmar un documento “Informe de Sínte¬
sis” 3 , que significó un gran avance para todos los actores participantes, quienes más
allá de procedencias y distintos intereses, logran un documento de donde los acuerdos
son mayores a los desacuerdos.

En junio de 2010, previo a la convocatoria del CTC, se conforma la Coalición de la
Sociedad Civil por una Comunicación Democrática (CCD), nucleando a más de treinta
organizaciones además de la academia. Este colectivo juega un papel fundamental en
el desarrollo de la discusión, aportando un importante caudal de documentos plasma¬
dos en dos publicaciones de la Fundación Friedrich Ebert “16 principios para una
comunicación democrática” 4 y “Aportes para una política de una comunicación de¬
mocrática” 5 .

Los compromisos asumidos por el Ministro para el año 2011 (se presentaría una
Ley (LSCA) que fije reglas para afrontar los cambios tecnológicos y la adopción defini¬
tiva de la norma nippo brasileña a adoptar para la televisión digital terrestre (TDT);
en el decreto 77/011 del mes de febrero, la decisión de implementar para este año las
primeras transmisiones del Canal 5 en la norma digital, fijando fecha en 2015 para el
apagón analógico) hacen imprescindible avanzar en una legislación inspirada en los
estándares de libertad de expresión establecidos en los artículos 19 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y 13 de la Convención Americana de Derechos
Humanos.

Sin embargo la remoción de su cargo del Director de DINATEL Gustavo Gómez,
genera incertidumbres en la sociedad civil en cuanto a la continuación de las políticas
de comunicación que se venían desarrollando hasta el momento. Muchas veces las
políticas van atadas a las improntas personales; tal vez esa convicción fue la que llevó a
que desde la sociedad civil se desarrollara una campaña de apoyo a su gestión 6 y el
pedido a que se reviera la decisión.

Otra situación preocupante se refiere a que por decreto, sin la aprobación anterior
de una LSCA, se realice el despliegue de la TDT. Si bien es de celebrar que este decreto
sea puesto en consulta pública 7 y que se contemple en él muchas de las propuestas que
sobre el tema ha realizado la sociedad civil, también deja intacta una situación de
concentración de la propiedad de los medios, en muy pocas manos, otorgándoles a los
tres canales privados del área metropolitana, 6 mhz completos, sin competencia, con¬
solidando aún más la concentración.

3 http://www.miem.gub.uy/gxpsites/hgxppOO 1 ?5,11,583,O,S,0,MNU;E; 131 ;9;MNU;,

4 http://lib rary.fes.de/ pdf-files/bueros/uruguay/ 07902-index.html

5 http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/07903.pdf

6 http:// comunicaciondemocratica.blogspot.com/20 11/08/ declaracion-publica-ante-el-anuncio-de.html

7 http://www.miem.gub.uy/gxpfiles/miem/content/video/source0000000039/VID000003000000 1694.pdf

La Coalición una vez más ha tratado de incidir en la toma de decisiones que hacen
al derecho a la información y comunicación; por eso ha tomado postura frente al
decreto, enviando un documento de comentarios y aportes a la consulta pública 8 , en
el que fija su posición respecto al tema. El decreto puede significar un avance ante la
legislación vigente, siempre y cuando, la presión que los operadores de televisión ejer¬
cieron en la consulta, no signifique un retroceso de los mínimos establecidos en él y
que sean contemplados los planteos realizados desde la sociedad civil. De todos mo¬
dos, aunque estos planteos sean contemplados, no es suficiente; es imprescindible
continuar con el proceso iniciado en el CTC para la elaboración de una LSCA, que sea
real garantía de que no haya una vuelta atrás en los avances logrados: que garantice los
derechos de los usuarios, promueva la producción nacional, ponga límites a la concen¬
tración, fortalezca el sector público y promueva el comunitario y, establezca reglas
claras para la adjudicación, plazos y contraprestaciones.

Por lo tanto, seguiremos insistiendo en que en el más breve plazo se promulgue una
LSCA y que en ella sean contemplados los aportes de la sociedad civil y el documento
“Informe de Síntesis” elaborado por el CTC, como así también se avance en una nor¬
mativa legal para la asignación de publicidad oficial, que dé garantías de equidad y
transparencia.

El desarrollo e incidencia que han tenido las posturas de la sociedad civil en los
últimos años, la consolidación de espacios de debate y toma de posturas, como ha sido
la Coalición, la posicionan como actor imprescindible para la elaboración de políticas
democráticas de comunicación e información. En estos años la sociedad civil ha im¬
pulsado y apoyado una serie de iniciativas de la administración, que han puesto a
Uruguay en un lugar de privilegio en el concierto latinoamericano, en cuanto a políti¬
cas de comunicación e información. Es de esperar que estos avances no se vean frustra¬
dos y que terminen primando los intereses de aquellos que durante décadas han goza¬
do de privilegios, fortaleciendo el oligopolio de las comunicaciones.

101

http://comunicaciondemocratica.blogspot.com/

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

comunicación

democrática ™" ™

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DECLARACIÓN PÚBLICA:

Ante el anuncio de remoción del
Director Nacional de Telecomunicaciones Gustavo Gómez

La declaración que se transcribe a continuación ha sido firmada por todas las organiza¬
ciones integrantes de la Coalición por una Comunicación Democrática (cuyo detalle consta
al pie de este texto), así como por otras organizaciones, ciudadanas y ciudadanos interesados
en la política pública de telecomunicaciones y medios de comunicación. La carta también ha
sido colgada en el sitio http://www.youvote.info/es/participante/coalicion-comunicacion-
democratica/ a los efectos de acompañar una petición para que no se remueva a Gustavo
Gómez como Director Nacional de Telecomunicaciones y se siga adelante con la elabora¬
ción y aprobación de una Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y una asigna¬
ción transparente, plural y diversa de las señales para la televisión digital.

Las organizaciones y personas abajo firmantes, ante el anuncio de remoción de
Gustavo Gómez como Director Nacional de Telecomunicaciones, quieren manifestar:

1. - Consideramos incomprensible e inoportuno que se desplace de un cargo clave
para las comunicaciones a quien fomentó la transparencia, la participación y los crite¬
rios técnicos para la administración del espectro radioeléctrico, la regulación de los
servicios de comunicación audiovisual y la generación de una política pública de tele¬
comunicaciones, inexistente hasta el momento. Por primera vez los diversos actores
empresariales, sociales, técnicos y académicos encontraron un interlocutor claro y
confiable con el que dialogar abierta y continuamente, en el acuerdo o la diferencia, en
torno a las políticas de comunicación del país.

2. - Parece un contrasentido que se remueva a Gómez, promotor de una regulación
garantista y transparente para asignar el nuevo dividendo digital, en momentos en que
el gobierno debe tomar la decisión más importante en esta materia en los últimos 20
años. Se ha dicho desde el Ministerio de Industria que la línea técnica y política mar¬
cada por el director es la que se va a aplicar. ¿Por qué entonces no se le permite conti¬
nuar con este proceso?

3. - El Comité Técnico Consultivo para discutir las bases de una Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual, promovido por Gómez de modo inclusivo y absoluta¬
mente transparente, constituye un hito en la historia de las comunicaciones en el país.
Las conclusiones de este comité, integrado por trabajadores, empresarios, académicos

e integrantes de la sociedad civil, son una referencia en la forma de discutir y construir
en torno a temas que en otros países han generado polarización y división.

4. - En el área de las telecomunicaciones Gómez ha promovido una concepción que
apunta a garantizar la libertad de expresión, la libre circulación y la neutralidad en la
regulación de nternet. Es necesario que todos los uruguayos sepamos cuál es la política
de Estado para Internet y banda ancha, un derecho humano ya consagrado en muchas
legislaciones. La empresa pública de telecomunicaciones tiene un papel clave aunque no
exclusivo a jugar en este terreno, que debe articularse de modo coherente con el conjunto
de las políticas de comunicación y debatirse en forma pública y transparente.

5. - La aplicación en curso de la Ley de Radiodifusión Comunitaria, con llamados
públicos realizados y audiencias públicas previstas, así como el comienzo de la genera¬
ción de políticas activas de promoción del sector de medios comunitarios, tal como
ordena dicha Ley, es otra de las áreas clave promovida por la DINATEL durante la
gestión de su actual Director.

6. - Por todo lo anterior solicitamos al gobierno que no concrete el anunciado cese
del Director Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual
Gustavo Gómez.

7. - Asimismo y como lo hemos venido planteando en los últimos dos años, creemos
imprescindible que el gobierno sea explícito, claro y transparente en torno a estos
sensibles temas en juego. En particular y en lo inmediato nos preocupan los siguientes
aspectos:

- ¿Cómo y cuándo se va a concretar el envió del proyecto de ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual al Parlamento?

- ¿Cuándo y cómo se pondrá en consulta pública la modalidad de asignación del
espectro radioeléctrico para la televisión digital abierta, un bien público al decir del
propio Presidente de la República?

- ¿Cómo se va a administrar la red de Internet, qué política pública se aplicará a la
banda ancha y qué actores van a regularla en Uruguay?

Siguen las firmas recibidas hasta el momento, al tiempo que se siguen recepcionando
firmas para adherir a esta petición, tanto de organizaciones como personales, en: http:/
/www.youvote.info/es/participante/coalicion-comunicacion-democratica/

Organizaciones: Agencia de Comunicación de Niñez y Adolescencia Voz y Vos -
El Abrojo; Agrupación de Trabajadores de Te Ve Ciudad (ATTC); Asociación de estu¬
diantes de Ciencias de la Comunicación (AECCO); Asociación de la Prensa Uruguaya
(APU); Asociación de Productores y Realizadores de Cine y Video del Uruguay
(ASOPROD); Asociación Mundial de Radios Comunitarias - Uruguay (AMARC-UY);
Atabaque; Causa Común; Centro de Archivo y Acceso a la Información Pública
(CAINFO); Colectivo Árbol; Colectivo Ovejas Negras; Comisión Nacional de Segui¬
miento (CNS); Comité de los Derechos del Niño, Uruguay; Comunicación participativa

desde el Cono Sur (COMCOSUR); Consumidores y Usuarios Asociados (CUA); Co¬
tidiano Mujer; Federación Uruguaya de Teatro Independiente (FUTI); Grupo Medios
y Sociedad (GMS); Idas y Vueltas; Institución Federada Afroumbandista del Uruguay;
Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (IELSUR); Mujer y Salud en
Uruguay (MYSU); Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el
Mercosur; Organización La Barca del Sur ; Profesionales de la Comunicación
(UDELAR); Red de Apoyo al Migrante; Red Especial Uruguaya (Redesuy); Servicio
Paz y Justicia (SERPAJ); Sindicato de Trabajadores de Cablevisión; Sociedad Uruguaya
de Actores (SUA); Teatro El Galpón.

Personales: Mario Handler; Pablo Accuosto; Carlos Casares; Eleonora Navatta; Víctor
Burgos; Hernán Tajam; Walter Tournier; Ana Laura Rivoir; Susana Lamschtein; Ma.
Julia Morales; Mario Jacob; Mabel Altieri; Juan Pellicer; Marisa Busakr; Sara Brando;

Gustavo Bouquet; María Pia Matta - Presidenta de la Asociación Mundial de Radios
Comunitarias (AMARC); Luis Rodríguez; Antonio Romano.

104

Uruguay: institucionalidad y políticas públicas
en derechos humanos

Avances y asuntos pendientes

Margarita Navarrete 1

Uruguay sigue avanzando en la afirmación de políticas públicas en derechos humanos.

Desde la creación de la Dirección de Derechos Humanos del MEC en 2005, se
registra un avance importante en la presentación de informes ante los órganos de su¬
pervisión de las obligaciones internacionales contraídas soberanamente, así como una
mejor articulación en la perspectiva de derechos humanos. No obstante ello, se desta¬
can en la agenda tres tipos de desafíos principales, a los que se hará referencia a conti¬
nuación:

a) la instalación de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría
del Pueblo;

b) la elaboración y puesta en marcha de planes nacionales de derechos humanos;

c) la creación de una comisión de seguimiento de las recomendaciones y observa¬
ciones de los órganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos y
otros ámbitos internacionales.

a) Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo

Este organismo fue creado por la ley N° 18.846 de 24 de diciembre de 2008 y
sigue pendiente su designación. Durante 2011 se dieron pasos importantes en el
proceso hacia su instalación. Se aprobó la ley N° 18.806 de 14 de setiembre de 2011,
que complementa e introduce algunos cambios necesarios para su puesta en funciona¬
miento. Por una parte, se pasa a designar como “Institución Nacional de Derechos
Humanos y Defensoría del Pueblo (art.l), así como se modifica su inserción
institucional, pasando a depender de la Asamblea General y no de la Cámara de Re¬
presentantes. Esto último estuvo presente cuando se aprobó en el primer semestre el
presupuesto quinquenal del Poder Legislativo, incluyendo recursos para la novel insti¬
tución.

Se designó una Comisión Especial 2 , que depende de la Asamblea General, con una

1 Directora Ejecutiva del Observatorio de políticas públicas de derechos humanos en el Mercosur.

2 http://www0.parlamento.gub.uy/forms2/actcom2.asp?Cuerpo=A&Comision=1029&Anio=2011

105

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

integración amplia de todos los partidos con representación parlamentaria en ambas
cámaras. Esta Comisión está encargada de orientar el proceso desde la publicación del
llamado, recibir las postulaciones, presentar una nómina de candidatas/os, para que la
Asamblea General pueda votar cinco de entre ellos, manteniendo el equilibrio de gé¬
nero, quienes constituirán el Consejo Directivo de la INDH. Esa Comisión Especial,
creada por el artículo 40 de la ley 18.846 debe presentar a la Presidencia de la Asam¬
blea General una nómina de candidatos habilitados, hasta cinco días hábiles antes de
la primera sesión de la Asamblea convocada para la elección. A la vez, el artículo 42
establece que esta elección “no podrá extenderse más allá de los cinco meses del tercer
período legislativo de cada Legislatura”, es decir, en el mes de mayo.

No se ha convocado a la ciudadanía a que presente candidaturas, esperándose que a
inicios de 2012 se genere una movilización mayor en torno a la designación de la
INDH. Existen recelos desde distintos ámbitos respecto a que el proceso de designa¬
ción en el que participan los representantes políticos, pueda interferir en la mejor
consideración de personas con trayectoria en la militancia por los derechos humanos,
ya que se espera que la INDH atienda las más diversas demandas.

La INDH tiene entre sus funciones la de constituir el Mecanismo nacional de pre¬
vención de la tortura , conforme prevé el Protocolo Facultativo de la Convención de las
Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra¬
dantes, tal como reza el artículo 83 de la ley 18.846. De igual manera, se espera que la
INDH asuma el mecanismo previsto por el art. 33 de la Convención sobre los dere¬
chos de las personas con discapacidad.

b) La elaboración y puesta en marcha de planes nacionales de derechos humanos

En Uruguay no existe un Plan nacional de derechos humanos. Dos son las inicia¬
tivas que se desarrollaron este año, que implican la participación en áreas específicas:
combate al racismo y otras formas de discriminación, y educación en derechos hu¬
manos.

Durante 2011, se cumplió con la primera fase para la elaboración de un Plan Na¬
cional contra el Racismo y otras formas de discriminación, que culminó con la publi¬
cación de informes de diagnóstico realizados por técnicos investigadores, como resul¬
tado de un proceso de consulta nacional con organizaciones de la sociedad civil 3 . Resta
aún una fase propositiva, que no está anunciado ni cómo seguiría, ni si contaría con
recursos para ello. Es decir que, peligra la sostenibilidad de este proceso, lo que en
parte tiene que ver con el principal problema que acompañó el desarrollo de esta
primera fase, que fue el posicionamiento crítico de algunas organizaciones de la socie¬
dad civil, principalmente organizaciones afro-uruguayas, acerca de las formas de

3 http://www.mec.gub.uy/innovaportal/v/10904/6/mecweb/informes_de_la_ler_etapa?parentid=4646

implementación del proyecto de cooperación internacional que dio sustento a la labor
realizada en este período.

El Plan Nacional contra el Racismo y otras formas de Discriminación es una anhe¬
lada demanda social, así como un compromiso señalado por los mecanismos interna¬
cionales de protección de derechos humanos. Todos los informes diagnósticos refuer¬
zan la evidencia que las principales causas de discriminación en Uruguay son la raza/
etnia, el género y la clase social, que se disimulan en la organización institucional y en
los patrones culturales que las refuerzan. Es probable que la anunciada reactivación de
la Comisión honoraria de lucha contra el racismo y otras formas de discriminación,
pueda generar una estrategia para hacer un relanzamiento de este plan.

A su vez, la Comisión Nacional para la Educación en Derechos Humanos, creada
por el art. 110 de la Ley 18.437, Ley General de Educación, e integrada por delega¬
das/os de ANEP, MEC y UDELAR, comenzó a dar los pasos hacia la discusión y
elaboración de un Plan nacional de Educación en Derechos Humanos. Entre sus
actividades de 2011, incluyó la realización de dos seminarios en la capital y en el
norte del país (Rivera) para intercambiar aportes hacia la elaboración de un plan
nacional. También mantuvo entrevistas con autoridades encargadas de la formación
policial y militar.

Esta Comisión está realizando consultas con especialistas y revisando experiencias
internacionales comparadas, para la elaboración de un proceso de consulta y discusión
acerca de los elementos fundamentales a integrar en un plan nacional de educación en
derechos humanos. En ello está implicada también la novedad de que en 2011 se
dictaron por primera vez los Seminarios de Educación en Derechos Humanos en todos
los centros de formación de docentes del país.

Se espera que el Congreso Nacional de Educación, a celebrarse en 2012, pueda
realizar aportes y lincamientos generales sobre el tema, para seguir avanzando en la
futura aprobación de un plan nacional de educación en derechos humanos. Este plan
incluiría aportes metodológicos, lincamientos generales sobre los contenidos, propuestas
de acción en los distintos niveles de educación formal y no-formal, así como indicadores
que pudiesen evaluar periódicamente el cumplimiento del mismo.

c) La creación de una comisión de seguimiento de las recomendaciones y observacio¬
nes de los órganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos y otros ámbitos
internacionales

En setiembre de 2009, Uruguay anunció ante el Consejo de Derechos Humanos,
en ocasión de recibir las recomendaciones del Examen Periódico Universal, que estaba
estudiando un mecanismo de seguimiento de las recomendaciones y observaciones de
los Comités de tratados, así como otros mecanismos de supervisión de las obligaciones
internacionales en materia de derechos humanos. Ese esfuerzo va a ser retomado como

107

INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO

comprometió el Ministro de Relaciones Exteriores, ante el Consejo de Derechos Hu¬
manos en ocasión de asumir la Presidencia de este órgano.

Allí expresó Almagro: “Uno de los objetivos del gobierno uruguayo respecto a los compro¬
misos internacionales es poner remedio al atraso de los informes nacionales debidos a ciertos
órganos de tratados , apostando a una mejora de la coordinación interinstitucional a través
de una Comisión interministerial cuya responsabilidad será la de preparar estos informes y
asegurar el cumplimiento de las recomendaciones que se nos formulen. Nuestro objetivo es el
de eliminar completamente estos retrasos en el plazo de un año. Además , Uruguay se ha
comprometido con el nuevo sistema de respuesta a una lista de cuestiones previas , propuesto
por algunos Comités. ” 4 5

En la reciente visita al país(entre el 24 al 26 de octubre), la Alta Comisionado
Adjunta, Sra. Kyung-wha Kang expresó, en reunión con las organizaciones sociales, su
sorpresa ante la no existencia de un mecanismo periódico de vinculación con la socie¬
dad civil para el seguimiento de las diferentes actuaciones, ya que para las Naciones
Unidas esa participación es fundamental para activar el sistema y recordar que el fin
último de la ingeniería burocrática internacional es la protección de los derechos de
todas las personas.

Se constituyó una Comisión Interministerial 3 como una de las “medidas de justi¬
cia” en cumplimiento de la sentencia del caso Gelman vs Uruguay (primera sentencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra el estado uruguayo, de abril
de 2011). A la vez, se han sumado algunas acciones como por ejemplo, la publicación
misma de la sentencia 6 , pero no existe una comisión de seguimiento al cumplimiento
de la sentencia en todos sus puntos, ni en el ámbito del Poder Ejecutivo, ni tampoco
del Poder Judicial.

Están pendientes todavía, la presentación de informes integrados ante el Comité de
Derechos del Niño (el plazo era junio de 2011), así como el Primer informe por la
Convención Internacional sobre la protección de los derechos de los Trabajadores Migrantes
y sus familiares. Entre las recomendaciones que no se han cumplido, también está la
ratificación del Protocolo Facultativo del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. El Estado se ha comprometido en el plazo de un año a ponerse al día con
los informes, así como con el Protocolo Facultativo del PIDESC.

4 Intervención del Sr. Ministro de Relaciones Exteriores de la República Oriental del Uruguay, Dr. Luis
Almagro, en el 18o. período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos de ONU, Ginebra, 12 de
setiembre de 2011. Ocasión en que Uruguay asumió la Presidencia del Consejo de Derechos Humanos.
Accesible en: http://www.mec.gub.uy/innovaportal/file/ 11044/1/ministro-almagro.pdf

5 http://portalbeta.presidencia.gub.uy/wps/wcm/connect/presidencia/portalpresidencia/normativa/resolucio-
nes/se-crea-comision-interministerial-para-dar-impulso-a-investigaciones-destino-de-desaparecidos

6 http://www.mrree.gub.uy/gxpsites/hgxppOO 1?7,1,778,0,S,0,PAG;CONC;45;32;D;8592; 11;PAG;,

Seguridad ciudadana
y sistema carcelario

Megaoperativos y pensamiento salvaje

Rafael Paternain 1

El arraigo de la inseguridad

La contraposición entre la inseguridad objetiva y la subjetiva es utilizada hasta el
hartazgo para caracterizar el caso uruguayo. No hay quien deje de afirmar que nuestro
país ofrece elevados niveles de inseguridad subjetiva frente al volumen de “hechos
concretos” que conforman lo real. Como casi todas las dicotomías con las cuales se
piensa los problemas de la violencia y la criminalidad, ésta también induce a errores de
toda índole. Por lo pronto, desde el año 2009 las encuestas de opinión pública indican
que la inseguridad es el mayor problema de preocupación de los uruguayos, lo cual
constituye una aproximación relativa: cuando la situación económica mejora de forma
sustancial en varios niveles, la inquietud por el delito emerge a un primer plano. Sin
embargo, otros indicadores de encuesta también miden un porcentaje considerable de
opiniones que evalúan al país como un lugar relativamente seguro. Según el
Latinobarómetro, Uruguay es el país con menor “sensación de inseguridad personal”
de América Latina, enfocando en este caso la proporción de personas que declara una
“preocupación constante” de ser víctima de algún delito.

La consolidación de un sentimiento de inseguridad obedece a razones múltiples, y
no puede explicarse exclusivamente por la cantidad de delitos (y mucho menos por el
delito adolescente contra la propiedad). La inseguridad expresa una demanda política
(construida, en parte, por la acción cotidiana de los medios de comunicación) y delata
las contradicciones y vulnerabilidades del proceso social uruguayo. La crisis estructu¬
ral, la exclusión y la fragmentación socio-territorial han pautado en los últimos lustros
una nueva geografía en materia de convivencia ciudadana. A las fronteras sociales entre
la inclusión y la expulsión, se le añaden infinidad de límites simbólicos y culturales
que interpelan la tradicional matriz de integración en el Uruguay. La escuela, el depor¬
te, el barrio, los espacios públicos y otros ámbitos de sociabilidad quedan recortados
por tensiones y conflictos que nacen de códigos y reglas que ya no logran una conjuga¬
ción colectiva.

En el plano “objetivo” también caben las relativizaciones. Si bien nuestras tasas de
homicidios son bajas en el contexto regional, hay evidencias sociales e institucionales
que nos colocan en la vanguardia: las tasas de suicidios, los niveles de violencia de

1 Sociólogo. Profesor e investigador en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Ex
Gerente del Área de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

género y la cantidad de armas de fuego que circulan en manos de los ciudadanos, son
realidades tan contundentes como las tasas más altas de reclusos, de adolescentes dete¬
nidos y de policías y empleados de seguridad privada de la región. La magnitud de
muchas violencias, las consecuencias más negativas del sentimiento de inseguridad
(actitudes de autodefensa, abandono de espacios públicos y agravamiento de las lógi¬
cas de la violencia y el crimen) y las fallas en los dispositivos y prácticas institucionales
(sobre todo en aquellas que involucran a la prevención situacional y policial), son
insumos tangibles que casi nunca aparecen tematizados en las agendas de discusión
pública.

La interpretación lineal de la “inseguridad” y la focalización en el delito contra
la propiedad cometidos por los adolescentes, son la base de sustento de una hegemo¬
nía conservadora en el ámbito de la seguridad. Las demandas punitivas por parte de los
ciudadanos, la activación de todos los resortes de la estigmatización y la reivindicación
policial para actuar en los espacios “feudalizados” (así le llaman a los procesos de segre¬
gación urbana), surgen como barreras para la comprensión de los fenómenos. Cuando
las encuestas afirman que el 84% de los uruguayos está de acuerdo en mantener los
antecedentes de los menores infractores, que el 69% apoya la baja de imputabilidad
hasta los 16 años (el 40% hasta los 14), y que el 86% de los que han oído hablar de los
“megaoperativos” los aprueban, el pensamiento único se consolida y las pretensiones
de una estrategia política alternativa caen ante el juicio sumario que las condena por
equivocadas e ineficaces.

_ El repertorio de políticas actuales

112

La conducción política actual del Ministerio del Interior (órgano del cual depen¬
den la Policía Nacional, el sistema carcelario para adultos y los proyectos de participa¬
ción comunitaria) ha introducido prácticas y discursos que van en la dirección de las
demandas más convencionales de una ciudadanía cercada por la “inseguridad”. El
combate material al delito (en especial, los robos con violencia que ocurren en Monte¬
video y en el área metropolitana) y la reubicación de la policía como actor estratégico
y excluyente de la prevención, el control y la represión de la criminalidad, son algunos
de los caminos elegidos para la ejecución de las políticas. Este posicionamiento se
vincula con ciertas lecturas de los fenómenos de la violencia, la criminalidad y la inse¬
guridad (muchas de las cuales se van haciendo explícitas durante la gestión), y tam¬
bién con una evaluación y diferenciación de los resultados obtenidos por el primer
gobierno de izquierda 2 .

2 Las fortalezas y las debilidades en la gestión de la seguridad entre el 2005 y el 2009 exigen esfuerzos de
análisis basados en la honestidad intelectual. Afirmar que en esos años se apostó a un enfoque “parcial” de
políticas sociales y económicas es tan absurdo como silenciar que una parte de las iniciativas que hoy se

A lo largo de casi dos años de gestión, la nueva administración ha puesto sobre el
tapete cuatro dimensiones básicas. En primer lugar, se halla el documento de consenso
suscrito por todos los partidos con representación parlamentaria, el cual es un avance
inédito en la tramitación política de los temas de seguridad, aunque el grueso de sus
iniciativas se concentra en las funciones de control, represión, contención y rehabilita¬
ción. En segundo término, se destaca la continuidad en materia de prioridad asignada
a los graves problemas del sistema carcelario, multiplicando la inversión en infraes¬
tructura y lanzando el ruego al Instituto Nacional de Rehabilitación. La tercera di¬
mensión se relaciona con las elaboraciones conceptuales y discursivas emanadas desde
la propia conducción política. Y por último, se registra el despliegue de estrategias de
saturación policial en barrios bien definidos que han logrado un alto impacto en la
percepción ciudadana. A los efectos de este artículo nos limitaremos a ensayar algunos
comentarios sobre las dos últimas dimensiones.

El marco conceptual para la gestión

Los acuerdos partidarios sobre seguridad ciudadana le otorgaron al gobierno actual
un importante margen de maniobra para el despliegue de la gestión. Del mismo modo,
las estrategias se concentraron en aquellos objetivos y en los medios necesarios para
mitigar los elevados niveles de inseguridad. El modelo de gestión policial de corte
reactivo ocupó el centro de la escena, bajo la idea de reducir los delitos violentos contra
la propiedad en Montevideo y su zona metropolitana, razón por la cual los adolescen¬
tes y los jóvenes más postergados socio económicamente se constituyeron en el blanco
recurrente de la acción policial.

En este contexto, la novedad tal vez radique en la elaboración de ideas y nociones
sobre los sujetos peligrosos del “ahora” por parte de las autoridades políticas del Minis¬
terio del Interior. Según esta mirada, las modalidades delictivas se inscriben dentro de
un problema mayor y de contornos difusos: “ uno es el objetivo de recuperar territorio que
ha sido ganado por delincuentes. La percepción que tenemos del delito es que narcotraficantes
y delincuentes, en una suerte de crimen organizado , tratan de hacerse fuertes en algunos
territorios y tomarlos como cuartel generaT (Ministro del Interior, Diario El Observador,
2011 ).

Desde esta perspectiva, los cambios en los “móviles” sociales y culturales del
delito se expresan con total claridad: “ son cada vez menos los que roban por hambre. Son
cada vez más los que roban en ese marco consumista . Las constantes reflexiones sobre esa

reivindican (reforma ministerial, sistemas de información, gestión por resultados, inversión en infraestructura
penitenciaria y de comunicaciones, actualización formativa, enfoque de género, mesas locales para la partici¬
pación comunitaria, ley de procedimientos policiales, proyectos de ley orgánica policial, mejoras salariales y
sociales para los funcionarios, etc.) tuvieron su punto de inicio durante la administración de Vázquez.

113

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

114

transición de la “necesidad” a la “compulsión consumista” no impiden que se justifi¬
quen las líneas de acción: “si aumentan los delitos, no podemos dar la explicación social
que tiene el delito; tenemos que tratar de que no se afecte más la seguridad. ¿ Cómo evitamos
eso? ¿Diciendo a los delincuentes que sean buenitos? No es ese el papel del Ministerio del
Interior. Los que tienen mano dura en este momento son los que están rapiñando, hurtando,
copando lugares. No respetan pobreza. Ahora se roba cada vez más al que tiene menos ’
(Ministro del Interior, Diario El Observador, 2011).

Nace así el concepto de “lumpen-consumidor” enunciado por el propio Ministro
del Interior: “cuando en el 2001 o 2002 había un 20% de desempleo y la gente robaba
para comer, ahí encontrás una explicación (...) Hoy existe un desempleo bajísimo, pero
cuando hablás con los jóvenes que roban, te dicen que con un salario de 8.000 pesos no les
da ni para comprar los championes. No tienen escrúpulos en robar a los que no rechazan
esos trabajos y aceptan 8.000 pesos de salarios (...) No estamos hablando de la linda
pobreza, ni esas personas forman parte de la base social para los cambios, son oposición a los
cambios porque están con unos valores totalmente ajenos a los cambios. El cambio se basa en
el trabajo, esto es todo lo contrario (...) La visión del que te dice que esas personas son
producto de la sociedad y que, por lo tanto, los cambios tienen que ser sociales, es cierta. Pero
el lumpen consumidor te genera un problema ahora y eso es algo que tiene que resolver el
Ministerio del Interior ahora, ese es su papeP (Ministro del Interior, Semanario Búsque¬
da, 2011).

El crecimiento del delito tiene su nueva geografía fenomenológica. Pero además se
explica, según esta mirada, por el aporte específico de un grupo de edad: los “menores
infractores”. El Ministro del Interior lo asegura de esta manera: “el aumento de los
delitos de un año al otro no se hubiera dado sin el aumento de la participación de menores
en delitos. Es más, la rapiña hubiera bajado. Uno tiene que atenderlo. Cada vez más
menores roban y empiezan con menos edad” (Ministro del Interior, Diario El Observa¬
dor, 2011).

El consenso conservador en el Uruguay actual se asienta en la representación de
centralidad de los adolescentes como protagonistas de la violencia y la criminalidad en
el país. Aunque esta representación no tenga sustento en los pocos y precarios datos
secundarios que se disponen, la referencia discursiva ha adquirido autonomía propia y
configura de por sí una poderosa realidad. Sobre ese soporte no puede extrañar, por
ejemplo, que algunos operadores judiciales entiendan que los “menores” delinquen
como “forma de vida”: como tienen la impunidad garantizada logran los estímulos
necesarios para cometer delitos una y otra vez, al punto que la gran mayoría de ellos lo
hace para “financiar el consumo de drogas” (Portal Montevideo.com.uy, 2011).

Las propias cúpulas policiales manifiestan impotencia frente del delito adolescente:
“para las jerarquías policiales, la falta de retención de los menores infractores por parte del
INAU pone en jaque cualquier plan de seguridad, ya que éstos cometen una rapiña, son
atrapados, llevados al INAU y a los pocos días están delinquiendo otra vez. En cambio, los

delincuentes adultos que protagonizan una rapiña son capturados y luego encarcelados en
una cárcel durante cuatro o cinco años dependiendo de la gravedad del delito ’ (Diario El
País, 2011).

Los riesgos, las amenazas y los peligros del presente apenas son un indicio de lo que
se aproxima en el futuro inmediato si no se avalan las líneas de acción preventiva. La
inacción de hoy sólo nos puede llevar a los “niños narcos” de mañana. El Director de la
Policía Nacional de Uruguay, en compañía del Ministro y Subsecretario del Interior,
manifestó en la Comisión de Constitución del Senado que «estamos empeñados en
conocer la realidad, porque es sobre ella que debemos trabajar”. Erente a muchos ba¬
rrios de la ciudad ocupados por “consumidores y vendedores de droga», y con trabaja¬
dores que «sufren la hostilidad permanente de los delincuentes que viven allí, a través
de amenazas, de rapiñas y arrebatos constantes», para el Director de la Policía el Esta¬
do debe crear redes sociales para combatir el binomio “droga y delincuencia”. Si el
Estado no interviene, los «jóvenes y niños» caerán en las redes de la delincuencia: “ hace
poco se hizo una encuesta en la que se preguntaba a los menores qué querían ser cuando
llegaran a adultos. La respuesta que más se repitió fue que querían ser narcotrafeantes. Eso
es muy preocupante , ya que es al narcotraficante a quien ven como modelo» (Semanario
Brecha, 2011) 3 .

Bajo estos enfoques conceptuales e ideológicos las políticas de seguridad transitan
durante el segundo gobierno del Frente Amplio. Hay razones suficientes para preocu¬
parse no sólo por su viabilidad, sino también por sus consecuencias en términos de
conformación de una hegemonía conservadora.

Operativos policiales

A partir de abril de 2011, el Ministerio del Interior inició un conjunto de acciones
policiales sobre ciertas zonas de la capital y su periferia. Una fuerza policial militariza¬
da se lanza a la búsqueda de “delincuentes” requeridos por la justicia bajo un formato
de espectacularidad mediática. Estos recursos tienen una larga tradición dentro de las
instituciones policiales (incluyendo a la nuestra) que se asientan en concepciones y
prácticas habituales para “gobernar a través del delito”. Los espacios marcados por la
exclusión y la segregación se asumen como posiciones a vulnerar en beneficio de la
“lucha” contra la delincuencia.

Las desigualdades socioculturales son decodificadas por una maquinaria corporati¬
va que interpreta el mundo bajo ojos hobbesianos y que le atribuye a ciertas personas

3 La encuesta mencionada se realizó en el año 2006 y ofrece resultados más matizados. En la Comisión del
Senado, ante la pregunta de un miembro sobre el origen de dicho estudio, el subsecretario del Interior Jorge
Vázquez respondió que «en realidad se hicieron varias encuestas, algunas de hogares y otras de estudiantes de
enseñanza media. De ahí surgió esa información»(...) “A pocos días de las declaraciones, el director de la Junta
Nacional de Drogas, Julio Calzada, negó la existencia de tales encuestas” (Semanario Brecha, 2011).

115

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

la posesión de deseos y pasiones egoístas que sólo pueden ser limitadas por una auto¬
ridad fuerte. El Estado blande su brazo derecho con el beneplácito de una ciudadanía
insegura, pero en cada caso las promesas de castigos ejemplares apenas obtienen un
puñado de procesados. De inmediato, se argumenta que la evaluación de los operativos
no se puede hacer por el número de detenciones y procesamientos, sino por las ten¬
dencias del delito. Transcurridos algunos meses, el Ministerio del Interior coloca con
timidez el argumento de la “desaceleración” de las rapiñas: las denuncias de ese delito
tienen durante el 2011 un crecimiento menor al registrado el año anterior. Lo que no
se señala es que dicha “desaceleración” ya se había producido en los meses anteriores a
la implantación de esos dispositivos.

La evaluación internacional de estas prácticas de policiamiento reactivo ofrece re¬
sultados desalentadores. Las tendencias del delito no se quiebran y los núcleos más
resistentes de criminalidad organizada no retroceden. Esta suerte de guerra preventiva
de baja intensidad genera los efectos contrarios: se intensifican las dinámicas perversas
de la violencia y se ahondan las brechas de confianza entre la ciudadanía y el Estado.
Las lamentables consignas publicitarias esgrimidas como lenitivos para revertir la
estigmatización de ciertos barrios (“yo los defiendo”), son la prueba más contundente
del simplismo mecanicista que controla las acciones.

No hay duda que cualquier análisis riguroso requiere de otras informaciones que
escapan a nuestras posibilidades. Sin embargo, estos operativos policiales no pueden
ser evaluados en su componente “material”. Por fuerza, deben ser vistos en sus efectos
simbólicos. El pensamiento único en materia de seguridad abreva en una sociología
espontánea (o pensamiento salvaje, diría Teodoro Adorno) que justifica una moral con¬
servadora y una tolerancia cero para hacer acatar coercitivamente las reglas e imponer
el orden. Las demandas de seguridad legitiman políticamente una violencia simbólica
para gobernar los territorios de la segregación y la exclusión sociales. Los operativos
policiales de saturación son el síntoma más flagrante de una política que renuncia a las
auténticas prácticas progresistas para transformar lo político y lo social.

Las ondas de Proteo

Fue Foucault quien habló de la reversibilidad táctica de los discursos. La onda
expansiva de los megaoperativos se va apagando y las voces se concentran ahora en
las debilidades de la herramienta. La estrategia de extraer el máximo beneficio de
los “recursos existentes” muta hacia la mística del cambio y la reorganización. La
mano dura se mira en el espejo y descubre sus imperfecciones. Con el anuncio de
varios cambios de autoridades en jefaturas y direcciones nacionales, el Ministerio
del Interior se embarca en un proceso de reestructura organizativa y funcional. La
consigna es la siguiente: no se pueden esperar cosas diferentes haciendo las mis¬

mas cosas.

Desde la inamovible centralidad de la policía como actor excluyente de una políti¬
ca de seguridad, alguien tuvo un sueño de un nuevo paradigma en el cual quepan la
prevención, la disuasión y la represión. La visión sintetiza fragmentos de los distintos
modelos que se han ensayado en el mundo para “reinsertar” a la policía en la comuni¬
dad: policía comunitaria, actuación basada en la resolución de problemas, enfoque de
la tolerancia cero, modelo policial como trabajo de inteligencia, perspectiva para la
obtención de confianza, etc.

La reforma de las estructuras y de las prácticas de la policía uruguaya es una tarea
pendiente que amerita un seguimiento atento y un apoyo técnico y político ante una
empresa que tampoco podrá agotarse en este periodo de gobierno. Es un camino in¬
eludible y fatigoso, pero bajo ninguna circunstancia de dirección única. Mientras la
política no apueste a una estrategia radical de prevención de las violencias y el delito -
la policial es apena una- seguiremos esencialmente haciendo las mismas cosas. Y para
colmo, enredados en un pensamiento salvaje que sólo es capaz de ejercer una crítica
conservadora al consumismo y de pensar lo social como una espesura moral de valores
perdidos.

117

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Enlaces de reflexión acerca de la edad de
imputabilidad y su relación con la dictadura
cívico-militar y el Consejo del Niño

Gabriel Tenenbaum 1

Presentación

Desde la última recuperación democrática (1985) hasta la actualidad (2011) se
han impulsado 16 intentos legales (14 Proyectos de Ley, 1 iniciativa plebiscitaria y 1
propuesta por comisión parlamentaria) para bajar la edad de imputabilidad -actual¬
mente fijada en 18 años- a partir de la modificación del artículo 34 del Código Penal
(en adelante CP) 2 . Sin embargo, han transcurrido 26 años sin consumarse modifica¬
ción alguna 3 .

En el primer ciclo gubernamental (1985-1990) posterior a los gobiernos de la
dictadura cívico-militar, en medio de las discusiones y acciones para consolidar el
Estado de Derecho, se presentaron 5 proyectos de Ley con el propósito de cambiar
ciertas normativas del CP. Entre otros artículos, se buscó cambiar el umbral etario
punible desde una presunción iuris et iuris 4 .

El primer intento fue el 6 agosto de 1986 por parte del diputado del Partido
Colorado (en adelante PC) Juan Pintos Pereira. El proyecto de Ley no desencadenó
ninguna discusión legislativa pero señaló el inicio del debate.

Un año después, en 1987, se presentaron 4 proyectos de Ley de los cuales tres
aparecieron en solamente seis días: el 29 de junio de 1987, el presentado por el sena¬
dor del Partido Nacional (en adelante PN) Dardo Ortiz, el 30 de junio de 1987 fue el

1 Magister en Sociología por la Universidad de la República. Docente en Teorías Sociológicas y Taller Central
de Investigación en Violencia, Ciudadanía y Juventud en la Universidad de la República. Integrante del grupo
de investigación “Ciudadanías Vulneradas y Violencia” del Departamento de Sociología de la Facultad de
Ciencias Sociales.

2 Se advierte que el artículo 34 del Código Penal no es la única normativa que reglamenta la imputabilidad.
Existe otra batería de normalización contraria, que subraya la imputabilidad de las personas desde los 13 años
estableciendo medidas de privación de libertad de 3 años (artículos 74 y 91 en el Código de la Niñez y la
Adolescencia) y 10 años (artículos 94 y 93 del Código Penal).

3 Para una completa lectura ver: Tenenbaum, Gabriel (2011); La normalización política de la Edad de
Imputabilidad. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de la República.

4 Esto significa que no se admite otra prueba de hecho o, en este caso, normativa que diga lo contrario. Su
antagónico es la presunción iuris tantum que sí admite, por ejemplo, otros artículos (74 y 91 del Código de la
Niñez y la Adolescencia) que sean capaces de contradecir el artículo 34 del Código Penal.

turno del diputado del PC Pablo Millor y el 3 de agosto de 1987 el senador del PC
Pedro Cersósimo. El cuarto proyecto de Ley fue impulsado por el Poder Ejecutivo del
PC el 24 de setiembre de 1987, con el propósito de laudar la discusión al proponer
mantener la vigencia del artículo 34 del CP, en 18 años.

Esta serie de impulsos llevaron a la creación de una comisión parlamentaria que en
1988 examinó el tema y que presentó, en el informe en mayoría, una propuesta que
pretendía reducir la edad de imputabilidad. Esto desembocó la proliferación del deba¬
te en las sesiones parlamentarias de ambas cámaras legislativas entre 1988 y 1989.

Finalmente, el tratamiento de la edad de imputabilidad quedó trunco a razón del
advenimiento de las elecciones nacionales de 1989. Los esfuerzos y las preocupaciones
de los actores políticos se redireccionaron dejando en sala de espera, sin que nada haya
cambiado, a lo que en un contexto determinado era emergencia impostergable.

Este proceso de discusión entre 1986 y 1989 representa un 60% de los intentos
legales acontecidos entre 1985 y 2011. Intentos legales, claro está, para legislar un
cambio o mantenimiento de la edad de imputabilidad. Por lo tanto, la pesquisa del
primer ciclo gubernamental posterior al régimen de facto y militar es elemental para
comprender el escenario de posibilidades de la contemporánea discusión.

Al emprender este examen se han encontrado, sin buscarlos, ciertos lazos entre
quienes proponen cambiar la edad de imputabilidad, la represión (para esos tiempos
el actor clave era la dictadura) y el Consejo del Niño (actualmente Instituto del Niño
y Adolescente del Uruguay). Este hallazgo no es concluyente, sencillamente despierta
la reflexión. Aquí, en este trabajo, se utiliza este despertador a partir de la célebre
aseveración de Cari von Clausewitz: “la guerra es la continuación de la política por
otros medios”. Mutatis mutandis , si la dictadura militar es un estadio de guerra, de qué
manera se presenta el mentar represor en tiempos democráticos. El debate sobre la
edad de imputabilidad es un fenómeno que permite dar una respuesta tentativa.

Reminiscencias del régimen militar en tiempos democráticos a partir de los proyectos
de Ley que buscaron cambiar la edad de imputabilidad

Comenzando con la primera propuesta de modificación del artículo 34 del CP del
primer ciclo democrático (1985-1990), en la exposición de motivos, el diputado Juan
Pintos mostró su desazón por los movimientos de izquierda que cuestionaron el go¬
bierno cívico-militar:

“El rapiñero , asesino en que la sociedad actual ha transformado al menor es el produc¬
to de la caída de un humanismo del que hicimos época , hasta llegar a este materialismo

empírico del terrorismo , de las bombas , de los incendios” (Proyecto de Ley de Juan

Pintos, 6/8/1986).

119

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

La cita deja entrever el pasaje de los jóvenes “sediciosos” de fines de los años sesenta
a la delincuencia juvenil de fines de los años ochenta. Esta asociación directa o indirec¬
ta entre los jóvenes revolucionarios y los jóvenes delincuentes no es la única que se
expresó en la época. No por casualidad se encuentran proyectos de ley promovidos por
consejeros de Estado de la dictadura militar. Este es el caso del senador del PC, Pedro
Cersósimo, quien integró el Consejo de Estado de 1981 hasta el derrumbe del régi¬
men militar. Su propuesta planteaba, además de disminuir la edad de imputabilidad,
el restablecimiento de las medidas de seguridad eliminativas -normalización derogada
en la Ley de Amnistía 15.737-:

“las medidas de seguridad representan la peligrosidad cristalizada; por eso su aplica¬
ción impidió , en una época , que prosperaran los institutos de la política criminal de las
libertades condicional y anticipada ’ (Proyecto de Ley de Pedro Cersósimo, 3/8/1987).

Un mes antes, Pintos, en sesión de la Cámara de Representantes manifestó una idea
similar a la del Cersósimo:

“Cuando se concedió la libertad a los delincuentes comunes por vía de la amnistía ,, se
suprimió del Código Penal las medidas de seguridad eliminativas [...] Creo que hemos
cometido un verdadero error al suprimir las medidas de seguridad eliminativas para hacer
posible aquella ley de Amnistía” (Juan Pintos en Cámara de Representantes, 1/7/

1987).

En contraposición, el senador del PN Gonzalo Aguirre sostuvo:

“en marzo de 1985 el Parlamento , creo que por unanimidad -o , por lo menos , por
una inmensa mayoría- suprimió las medidas de seguridad eliminativas. Cabe suponer
que esa decisión fue el fruto de la convicción que surgía de una experiencia negativa res¬
pecto de la aplicación de este instituto en la materia penal. A tres años de distancia ,, pare¬
ce que nos hemos convencido de los supuestos beneficios de este tipo de medidas , que no son
tales. Todos los que saben algo de esto unánimemente expresan que las medidas de seguri¬
dad nunca sirvieron para otra cosa que para prolongar la detención de las personas en las
cárceles por tiempos extensísimos , sin que ello ocasionara la recuperación de los delincuen¬
tes” (Gonzalo Aguirre en Cámara de Senadores, 13/7/1988).

El informe en minoría de la Comisión de Constitución y Legislación 5 también
arremetió contra los intentos de retomar las medidas de seguridad eliminativas:

5 El informe en minoría fue firmado por Hugo Batalla y Gonzalo Aguirre.

“ Volver a implantarlas hoy, merece nuestra reprobación, como que implica un retroceso
de nuestra legislación, que, a poco de restaurado el Estado democrático de Derecho, vuelve
a inclinarse en materia criminal por opciones puramente defensistas, sin haberse agotado
las políticas sociales de contención de la delincuencia, donde reside la primera prioridad
de la política penal estatal” (Cámara de Senadores, 22/6/1988).

No solamente con el contenido del discurso se pueden encontrar indicios acerca del
vínculo entre actores políticos que promueven disminuir la edad de imputabilidad y el
régimen militar. Ejemplo de ello es la insistencia del estímulo. De esta manera, otro
Consejero de Estado del régimen militar, Pablo Millor, presentó dos veces su proyecto
de Ley, el 30 de julio de 1987 y el 10 de diciembre de 2002. A su vez, la propuesta de
1987 fue replicada en 1991 por, entre otros legisladores 6 , el entonces diputado del
PC Daniel García Pintos. El 4 de junio de 2002, García Pintos y otros legisladores 7
volvieron a promover una nueva iniciativa para reducir la edad de imputabilidad.

El Consejo del Niño en tiempos del régimen militar desde la mirada democrática

A inicios de la recuperación del régimen democrático, varias fueron las voces políti¬
cas que expresaron su malestar con el deterioro de los establecimientos de privación de
libertad para personas con edades inferiores a 18 años. El informe en minoría de 1988
de la Comisión de Constitución y Legislación proponía:

“dotar recursos suficientes al Consejo del Niño, para que la institucionalización, si es que
no puede evitársela, no se haga efectiva en las miserables condiciones asilares que hoy exhi¬
be dicho organismo” (Cámara de Senadores, 22/6/1988).

Aditivamente, el senador del Partido Demócrata Cristiano o Frente Amplio 8 (en
adelante FA) Hugo Batalla destacaba, a partir de su experiencia en un centro del Con¬
sejo de Niño (en adelante ConN), lo siguiente:

“ Visité, el Pabellón Asencio, señor Presidente, y allí pude percibir lo que fue la realidad de
esos niños en manos del Estado, no de cualquiera, del Estado. Pudimos apreciar lo que
eran las celdas del Pabellón Asencio y nosotros, que nos hemos llenado la boca con los de¬
rechos humanos -naturalmente que entendemos que el respeto por el hombre constituye el
elemento sustancial de una sociedad democrática- exigiendo respeto para el hombre adul-

6 Se refiere a Antonio Guerra Caraballo, Walter Riesgo y Diana Saravia Olmos.

7 Se refiere a Wilmer Trivel y Alejandro Falco.

8 Considerando la proscripción del Frente Amplio en las elecciones de 1984, se trata al Partido Demócrata
Cristiano como sinónimo no exacto del FA.

121

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

to, no se lo hemos dado a los niños [...] Allí estaba el niño durante días , noches , semanas
y meses. Esa era la realidad también de un Uruguay que fue , en muchas ocasiones golpea¬
do por la estructura de la dictadura. En efecto, la dictadura también golpeó a los menores ,
destrozó todo lo que había sido la labor del Consejo del Niño , que si bien tuvo aspectos
regulares o malos , muchas ocasiones también desempeñó un papel muy bueno. Ese mis¬
mo Consejo del Niño que fue , durante largo tiempo , desvelos y trabajo de la pa¬

tria (Hugo Batalla en Cámara de Senadores, 6/7/1988).

Un año más tarde, el diputado del FA, Francisco Ottonelli, también explicitaba el
deterioro del ConN a causa de la dictadura militar:

*durante la dictadura ,, el Consejo del Niño sufrió una acción devastadora ,, ya que fue
prácticamente desarticulado , tanto en sus componentes humanos como técnicos” (Cámara

de Representantes, 17/10/1989).

Este escenario trajo como consecuencia el fenómeno de las fugas del ConN:

“advertimos que ese tipo de menores fuga continuamente de los establecimientos que el Es¬
tado tiene para cumplir esta función y el Consejo del Niño se ve absolutamente desborda¬
do por este problema” (Gonzalo Aguirre en Cámara de Senadores, 30/6/1988).

122

“la situación no se resuelve bajando la edad de inimputabilidad de estos menores -con lo
cual él no está de acuerdo- sino que es un tema mucho más complejo que pasa en princi¬
pio, porque el joven privado de libertad esté contenido en un Instituto de reeducación no
en un lugar del cual se escapará al poco tiempo” (Eduardo Bonomi en SCI) 9 .

Retomando el deterioro del ConN, el mismo gobierno de turno (PC-Sanguinetti)
reconoce su crítico estado con la inauguración de 6 nuevos centros. El 22 de julio de
1987 el diario “El Día” destacaba que hacía quince años que no se realizaban operacio¬
nes inmobiliarias para mejorar la calidad de los hogares.

Paréntesis de anclaje, el deterioro de los establecimientos de privación de libertad
destinados a personas menores de 18 años y las fugas de ellos son fenómenos contem¬
poráneos. Prueba de ello es el reconocimiento de la situación del actual (2011) gobier¬
no oficialista del FA, por ejemplo, desde el discurso del Ministro del Interior, Eduardo
Bonomi:

9 En:www.minterior.gub.uy/index.php/es/categoryblog/ 518-bonomi-reincidencia-delictiva-j uvenil-y-fugas-del-
inau-son-temas-para-un-debate-nacional- Consultado el 4 de Setiembre de 2011.

Seis Institutos inuuguró
Consejo del N irlo en 1 987

Ilustración 1 . “El Día” 22 de Julio de 1987.

El artículo periodístico subrayaba que se están llevando adelante reformas en anti¬
guos hogares ya que “durante muchos años los edificios del Organismo y las casas de
los hogares sufrieron un intenso deterioro sin que prácticamente nada se hiciera para
detenerlo” (El Día, 22/7/1987). Unos días antes, el 14 de agosto de 1987, “El Día”
publica una nota de la presidenta del ConN, Ana María Renna:

“no estábamos preparados como institución para atender ni la demanda de prevención ,, ni
la demanda de aquellos que han cometido delitos e ingresan al área del Estado [...] el
personal especializado de la institución no es suficiente y en el área de servicio especial te¬
nemos una gran escasez de personal” (El Día, 14/8/1987:5).

Lo dicho tiene notable vigencia en la actualidad. Así lo confirman el presidente de
la Suprema Corte de Justicia, Leslie Van Rompaey, y el director del INAU, Javier
Salsamendi:

123

“El tema relevante es que , hoy en día ,, el INAU -que en su momento fue Consejo del
Niño- no cumple con sus funciones elementales de contención y resocialización o capaci¬
tación de ese chico” (Leslie Van Rompaey en Comisión de Seguridad Pública, 21/12/

2010 ).

“Tenemos claro que , más allá de la cantidad importante de las modificaciones que hemos
intentado concretar ,; el sistema no puede continuar en los términos con que se ha maneja¬
do hasta el presente [...] para poder llevar todo esto adelante consideramos imprescindible
modificar aspectos locativos y obviamente , continuar con la reforma de la gestión que se
viene llevando adelante en este tema” (Javier Salsamendi en Comisión de Seguridad

Pública, 9/12/2010).

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

De esta manera, el efecto boomerang no solamente se restringe a los intentos de
cambiar la edad de imputabilidad sino que también se aplica a las deplorables condi¬
ciones locativas del Consejo del Niño de 1987 y del INAU de 2010.

Mentando sobre lo dicho

En esta breve revisión se han dejado líneas de reflexión acerca de la nueva presenta¬
ción del discurso represivo en el escenario democrático en un contexto donde el saber
de la doctrina de la protección integral comenzaba a dominar el estatuto de la verdad
y en tiempos contemporáneos donde ese saber ya es realidad, o sea, es saber/verdad. A
pesar de esto, en el ciclo de gobierno (1985-1990) posterior a la recuperación demo¬
crática se encontraron cuatro propuestas a favor de cambiar la edad de imputabilidad,
de las cuales dos muestran un vínculo discursivo con la dictadura cívico-militar 10 y
dos tienen proyectistas que estuvieron afines, en algún momento de sus vidas, con el
régimen dictatorial 11 .

124

En suma, sin pretensiones concluyentes se intenta movilizar la reflexión y la actitud
del lector a seguir profundizando en el tema.

Por otra parte, el endémico retorno del debate sobre la edad de imputabilidad no es
solamente de forma y de membrete, los mismos contenidos yacen en este laberinto sin
salida que genera debatir sobre lo debatido acerca de problemas que hace tiempo
surgieron pero que poco son conocidos o que, al menos, fueron escasamente socializa¬
dos.

El deterioro de los establecimientos de privación de libertad, las fugas, el escaso y
mal capacitado personal del Consejo del Niño son evidentes pruebas empíricas.

Aunando el razonamiento del primer párrafo con el razonamiento del segundo
párrafo del presente apartado, es pasible suponer que el mismo discurso represor que
reclama disminuir la edad de imputabilidad es el que ha causado, en parte, el deterio¬
ro edilicio e institucional del Consejo del Niño.

10 Alude a Juan Pintos Pereira y Pedro Cersósimo.

11 Alude a Pedro Cersósimo y Pablo Millor.

La emergencia inimputable

Javier Palummo 1

Hablar de inimputables es hablar de personas que resultan eximidas de
responsabilidad penal por no poder comprender la ilicitud de un hecho punible o por
no poder actuar conforme a dicha comprensión. Es algo que le sucede a los incapaces.
Si hablamos de este concepto en relación a las personas menores de edad, es claro que
se trata de una noción anterior a la Convención Internacional sobre los Derechos del
Niño (1989) y obviamente al Código de la Niñez y la Adolescencia (2004). Estas
normas hablan claramente de la responsabilidad de los adolescentes. En el caso del
Código, a partir de los 13 años hasta la mayoría de edad. Luego no serían más
adolescentes y se les aplicaría la legislación penal de adultos. Pero esto no quiere decir
que el término haya sido absolutamente superado. Lamentablemente se encuentra
vigente. ¿Por qué? La respuesta a esta pregunta tiene que ver con la vigencia del Código
Penal de 1934. ¿Por qué no se ha podido sustituir el Código Penal aprobado en la
dictadura de Gabriel Terra? La respuesta parece evidente. Por más que se hayan escrito
innumerables textos criticando estas normas, por más que se hayan acumulado informes
que refieren a la vulneración de derechos que se produce en el marco de los
procedimientos penales, por más que se hayan documentado los fracasos del sistema,

1 Magíster en Políticas Públicas y Derechos de la Infancia, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Director
Ejecutivo de la Fundación Justicia y Derecho - Observatorio del Sistema Judicial.

Guillermo Cardozo, Apelación 5

por más que se hayan pronunciado organismos internacionales expresando que tenemos
las peores cárceles del mundo, por más que se hayan decretado emergencias carcelarias,
tenemos una notoria incapacidad de sustituir democráticamente nuestra normativa
penal de cuño autoritario. Entre ellas el Código Penal antes referido.

En la lógica del Código Penal, habría personas inimputables -es decir personas
pasibles de sufrir el reproche penal por sus conductas- y entre ellas estarían las perso¬
nas menores de edad. Para esas personas el sistema, a través del Código del Niño de
1934, preveía una respuesta que no se expresaba como penal sino de “protección”;
pero que implicaba, en muchos casos, la privación de libertad del niño o adolescente
por tiempo ilimitado. Mucho se ha escrito sobre esta forma de “protección” que preveía
el Código del Niño, pero a modo de síntesis es posible afirmar que el resultado de la
aplicación de dicha normativa fue la encarcelación e institucionalización de los niños
sin derecho a un abogado defensor, sin que el tiempo de privación de libertad tuviera
relación con la conducta, sino con la calificación del mismo como en estado de abandono
moral o material. Toda esta forma de intervención ha sido conceptualizada como una
“doctrina de la situación irregular” y también ha sido mucho lo que se ha escrito sobre
el tema.

Desde entonces hasta ahora han pasado muchas cosas. Lo principal: el reconocimiento
de los derechos humanos de la infancia y la adolescencia. En los sistemas de imposición
de castigos a los adolescentes que cometen infracciones a la ley penal, la irrupción de la
normativa internacional de los derechos humanos se expresó como reconocimiento de
una responsabilidad especial de los adolescentes, en el marco de un procedimiento
dotado de garantías que limitan el poder punitivo estatal y promueven un sistema
orientado al respeto de los derechos humanos de los sometidos a proceso. El sistema de
reacción estatal, luego del impacto antes mencionado, se ha constituido gradualmente
en un sistema de garantías que limita el ejercicio del poder punitivo y fomenta la
dignidad del adolescente, promoviendo el respeto de éste por los derechos humanos y
las libertades fundamentales de terceros, así como su reintegro a la sociedad. Este
sistema de responsabilidad penal requerirá que el adolescente incurra en una conducta
previamente tipificada y sancionada por la norma penal, para que se justifique la
aplicación de una sanción. El Código de la Niñez y la Adolescencia es la norma que
recogió estos estándares internacionales y estableció un sistema penal juvenil de los
trece a los dieciocho años. Es decir que en Uruguay, es a partir de los trece años que
una persona puede ser responsabilizada penalmente por su conducta. En ese sentido,
una persona deja de ser inimputable cuando cumple los trece años de edad, previéndose
una pena máxima de 5 años.

Ahora bien, ¿qué es lo que se propone a través de la recolección de firmas por parte
del sector liderado por Bordaberry y apoyado por el Herrerismo?

En primera instancia se propone sustituir el artículo 43 de la Constitución Nacional
que expresa que la ley debe procurar que la “delincuencia infantil esté sometida a un

régimen especial”. Existe una importante dificultad en este sentido. Prácticamente la
totalidad de la normativa internacional de derechos humanos ordena que la respuesta
penal respecto de las personas menores de 18 años de edad esté bajo un régimen
especial y sujeta a medidas especiales de protección. Hay por lo menos tres opciones.
La primera es que los promotores de esta iniciativa no conozcan la normativa
internacional aplicable. La segunda es que estén pensando retirar la ratificación a dicha
normativa, es decir: denunciarla, lo que dejaría a Uruguay junto con Somalia y Estados
Unidos en el reducido grupo de quienes no se encuentran obligados por la Convención
sobre los Derechos del Niño (CDN). Y por último, que a los promotores no les importe
el respeto del derecho internacional de los derechos humanos.

Los responsables de la iniciativa proponen que las personas mayores de dieciséis y
menores de dieciocho años sean penalmente responsables y como se ha expresado lo
son y desde los trece años. La innovación es que, violando el principio de especialidad
del sistema penal juvenil, la norma propuesta ordena que el castigo se desarrolle
conforme al Código Penal antes mencionado. Ni siquiera el Código del Niño era tan
terrible. En efecto, la modificación Constitucional se inspira en la normativa aún ante¬
rior a dicho Código.

Los responsables de la iniciativa son muy claros al expresar que en los procedimientos
penales seguidos a menores de dieciocho años, el Tribunal actuante podrá admitir
como eximente o atenuante la ausencia de madurez o discernimiento suficientes. El
criterio del discernimiento había sido instaurado en nuestro país en el Código Militar
de 1884 y lo retomó el Código Penal de 1889. Al igual que entonces, la nueva iniciativa
no establece un criterio legal para ponderar el discernimiento. El criterio del
discernimiento fue abandonado por la Ley de Protección de Menores de 24 de febrero
de 1911, pero ahora parece volver un siglo después. Parece un tanto paradójico que
una reforma que pretende adecuar el sistema penal “a los tiempos que vivimos” no haga
otra cosa que volver a criterios legales que tienen más de un siglo y que son además de
anteriores al derecho internacional de los derechos humanos lo contradicen.

¿Pero cuál es el problema con el juicio de discernimiento?

Primero, volver a creer en la idea de la incapacidad; ya no podríamos hablar del
adolescente sujeto de derecho. Habría adolescentes con capacidad de discernir y otros
sin ella, independientemente de la edad. Segundo, la circunstancia de quién y cómo
se desarrollaría esta tarea: el juez, en nunca más de 48 horas. Tercero, al no existir un
criterio legal para ponderar el discernimiento, se habilitará la discrecionalidad y la
discriminación de un sistema que no va dejar de ser selectivo. Es fácil predecir quiénes
van a ser los adolescentes que van a cometer errores, producto de su falta de
discernimiento y quiénes siempre serán responsabilizados pese a que su vida haya
estado marcada por la pobreza y la exclusión. Cuarto, no queda claro qué pasa con los
que tienen trece años de edad pero no han cumplido los dieciséis, ¿estos todos van a
tener discernimiento? ¿o ninguno lo tendrá?.

127

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Pero la iniciativa no se agota en desconocer el principio de especialidad de la respuesta
penal a partir de los dieciséis años de edad. Sino que además, propone que los
antecedentes de los menores de dicha edad sean considerados en los procesos penales a
los que puedan ser sometidos después de cumplir los dieciséis años. Como es sabido, si
bien la propuesta no es idéntica ni tan brutal, ya se ha aprobado una reforma del
Código de la Niñez y la Adolescencia en el mismo sentido: la utilización de los
antecedentes de los adolescentes en el sistema penal de adultos. Por más que desde
algunos sectores se haya procurado matizar el contenido de la normativa aprobada, lo
cierto es que se trata de una normativa que aumenta el control penal sobre los
adolescentes. Tanto la iniciativa de reforma constitucional como la modificación
aprobada, implican minar la especialidad del sistema. Ahora ambos sistemas, el penal
juvenil y el penal general de adultos, tienen un importante nexo comunicante: muchos
de los antecedentes en el primero tendrán impacto en el segundo.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos en un reciente informe sobre
Justicia Juvenil y Derechos Humanos en las Américas se ha expresado claramente en
referencia al tema afirmando que para prevenir la estigmatización de las niñas, niños y
adolescentes, los datos personales en registros de antecedentes ante la justicia juvenil
deben ser automáticamente suprimidos una vez que la niña, el niño o el adolescente
alcance la mayoría de edad. La CIDH coincide con las Reglas de Beijing en el sentido
de que es vital que los Estados garanticen la confidencialidad de la información contenida
en los registros de antecedentes ante la justicia juvenil de las niñas, niños y adolescentes
que han sido acusados, procesados o condenados por infringir una ley penal dentro del
sistema de justicia juvenil, y que sólo tendrán acceso a dicha información las personas
que participen directamente en la tramitación de un caso en curso, así como personas
debidamente autorizadas. Conforme a las Reglas de Beijing, la Comisión reitera que la
información contenida en los registros de antecedentes ante la justicia juvenil no deberá
utilizarse en procesos de adultos relativos a casos subsiguientes en los que esté implicado
el mismo delincuente. Para la Comisión no deberán ser valorados los antecedentes ante
la justicia juvenil para efectos de reincidencia por la justicia penal ordinaria en caso de
que la misma persona cometa un delito cuando adquiera la mayoría de edad.

¿Cuál sería la consecuencia de la aprobación de la normativa propuesta?

La primer respuesta a esta interrogante es tan grave como evidente: más personas
privadas de liberad, más hacinamiento, más violencia, más motines, incendios, muertes
y un retroceso en derechos y garantías. También más gasto público en las cárceles, en
el peor de los casos, la privatización o la militarización serán presentadas como estrategias
salvadoras. Pasaremos a ser el país de la región con más presos por habitante. Este
aumento será un efecto de la normativa ya aprobada, pero en el caso de aprobarse la
iniciativa de reforma constitucional, el crecimiento será vertiginoso.

Otra consecuencia es que perpetuará la idea de emergencia. El hacinamiento de
nuestras cárceles y las deplorables condiciones en las que se encuentran las personas

allí recluidas, no son un descubrimiento de los últimos gobiernos ni de los relatores de
organismos internacionales que se horrorizan por la situación. No hay nada de
emergente, desde que al promediar la década de los noventa se aprobó la primera ley
de seguridad ciudadana, se sabía que esto iba a ocurrir. En aquel momento, las políticas
de seguridad ciudadana estuvieron centradas en el endurecimiento de las respuestas
penales; las cárceles se iban a llenar, obviamente.

Una emergencia es algo que emerge o sobreviene, algo que irrumpe, una situación
de peligro o desastre que requiere una acción inmediata. Sin embargo, cuesta mucho
calificar a la situación de nuestras cárceles como algo sobreviniente y tampoco podrá
sensatamente calificarse como emergente el escenario futuro con las modificaciones
legislativas aprobadas y las constitucionales en camino. Continuar calificando la respuesta
del Estado como de emergencia es y será la mejor forma de quedarnos con un gesto y no
discutir el fondo del asunto. Es una forma de no hacernos cargo, de declararnos
inimputables.

Pronunciamiento público contra
el endurecimiento de los sistemas
penales hacia los niños, las niñas
y los adolescentes

Los colectivos, organizaciones y personas abajo firmantes expresamos nuestra pre¬
ocupación por la situación actual que coloca a los adolescentes como los principales
responsables de la inseguridad que aseguran se vive en nuestro país. Entendemos que
las políticas de mano dura que se están proponiendo no significan una respuesta ade¬
cuada por las siguientes razones:

1. Hasta la fecha ningún dato válido de fuente confiable, realizado con criterios
medianamente serios y de calidad técnica avala el supuesto auge de conductas delictivas
por parte de adolescentes. Sin embargo, lo que sí está avalado por abundantes cifras y
fuentes indiscutibles son los indicadores negativos que afectan a los niños, niñas y
adolescentes uruguayos. La violencia amplificada en los medios de comunicación que
se vale del dolor de las víctimas expuesto impúdicamente se centra exclusivamente en
los niños, niñas y adolescentes como únicos causantes de la violencia. Sin embargo los
datos y las investigaciones hasta la fecha realizadas confirman una cuestión irrefutable:
son los niños, niñas y adolescentes las principales víctimas de la violencia.

2. Ni la baja de la edad de imputabilidad, ni la preservación de los antecedentes, ni
el incremento de las penas mejoran el estado de la seguridad de las personas, no redu-

COMISION nacional

NO A LA BAJA

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129

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

cen el temor, ni aportan el clima social adecuado, por el contrario generan mayor
exclusión de los adolescentes, construyendo la ilusión de solucionar el problema. En
concreto, algunos actores políticos apuestan a presuntas soluciones que sólo produci¬
rán más gente presa a edades más tempranas y un aumento de la violencia, tal como
ocurrió en todos los países en los que se implementaron iguales medidas.

3. En este contexto, que coloca en un puñado de adolescentes del país la respon¬
sabilidad de los problemas de seguridad, se abona un terreno fértil para un discurso
de mano dura contra lo mejor que se ha logrado en la lucha por los derechos de los
niños, niñas y adolescentes, y que se ha consagrado en diferentes textos normativos:
las garantías individuales y la limitación de la coacción estatal. La defensa irrestricta
de los derechos y garantías en un estado democrático de derecho debe ser inclusiva
de todos los ciudadanos sin claudicaciones. Abandonar ese principio para un sector
específico de la sociedad alienta el riesgo de recorrer el ya conocido camino de mayo¬
res y generalizadas vulneraciones de derechos y garantías para todos en el futuro
próximo.

4. Todos los objetivos que se pretenden lograr con las modificaciones legales e
institucionales planteadas que son objeto de consideración parlamentaria, pueden ser
alcanzados mediante la cabal aplicación de las leyes vigentes, el correcto funciona¬
miento de las instituciones existentes y el imprescindible compromiso y clima de
convivencia entre todos los ciudadanos que las hagan sustentables.

5. El actual debate parlamentario jerarquizaría a sus miembros y evidenciaría una
cultura política que en múltiples instancias ha sido orgullo para la inmensa mayoría de
los uruguayos, de obtener como resultado iniciativas de consenso político que permi¬
tan interpretar en los hechos el precepto constitucional de que «...en ningún caso se
permitirá que las cárceles sirvan para mortificar... ” y proponiendo mecanismos raciona¬
les y modernos que atiendan efectivamente a la integración social de los menos favore¬
cidos, armonizando las mejores tradiciones humanitarias del país con las efectivas so¬
luciones al problema.

6. Las deficiencias estructurales de las instituciones encargadas de llevar adelante
las sanciones privativas de libertad son elocuentes. Encierro y ocio compulsivo, dete¬
rioro edilicio, malos tratos, tortura y muertes en los centros, son una constante de los
últimos 20 años. Poco se ha avanzado para hacer de estos sitios lugares donde la violen¬
cia se reduzca en términos significativos. Lo anterior sumado a la ausencia de un aba¬
nico amplio y diverso de penas no privativas de libertad contribuye a generar una falsa
conciencia de impunidad de los adolescentes en sus actos. Todo evidencia grandes
deficiencias institucionales del mundo adulto en la respuesta a una problemática com¬
pleja y no como se apunta hasta ahora de responsabilidad pura y exclusivamente de los
niños, niñas y adolescentes. Por lo tanto, el celo que deben poner las instituciones
encargadas de velar por los derechos de los niños, niñas y adolescentes debe profundizarse
en esta temática.

7. Trabajar a su vez con la comunidad en el necesario cambio cultural de las concep¬
ciones dominantes sobre el delito y las acciones descritas por la ley como infracciones
a la ley penal realizadas por adolescentes es una responsabilidad ineludible en este
escenario. Debe avanzarse también en este terreno a través de mecanismos de preven¬
ción en primer término y de la composición de los conflictos desde perspectivas más
amplias y diversas que las simplemente punitivas. Ello sin duda contribuirá en los
tiempos futuros a que las discusiones y las eventuales soluciones sean otras, nuevas y
diferentes a las que han predominado hasta la fecha que se centran exclusivamente en
nuevas leyes penales y más centros de reclusión.

La Red Nacional se mantiene abierta a la integración de todo ciudadano, grupo u organización que
compartiendo los objetivos de ésta se sintiere convocado a participar de la misma.

Está integrada actualmente por:

Organizaciones Sociales y Sindicales:

FEUU - Federación de estudiantes Universitarios del Uruguay; PIT- CNT; CIEJ-AFJU Centro de Inves¬
tigación y Estudios Judiciales - Asociación de Funcionarios Judiciales; SUINAU Sindicato Unico de
trabajadores de INAU; Organización Social ElTejano. SUTEL - Sindicato Unico de Telecomunicaciones.
ONG Gurises Unidos; OPJ-FJD - Observatorio Penal Juvenil- Fundación Justicia y Derecho; IELSUR
- Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay; SERPAJ - Servicio Paz y Justicia - Uruguay;
OSJ-FJD - Observatorio del Sistema Judicial - Fundación Justicia y Derecho; Instituto de Educación
Popular El Abrojo; CADESYC - Centro Artiguista por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
Fundación Sur Argentina - Dr. Emilio García Méndez; DNI - Defensa de niñas y niños internacional;
Comité de los Derechos del Niño; ANONG; Vida y Educación; Fundación Centro de Educación
Popular; Luna Nueva; Grupo Teatro del Oprimido Montevideo; CEEM - Coordinadora de Estudian¬
tes de Enseñanza Media.; AEES - Asociación de Estudiantes de Educación Social; ADESU - Asociación
de Educadores Sociales del Uruguay; CIPFE - Centro de Investigación y Promoción Franciscano del
Uruguay; Un Techo Para mi País Uruguay; ADASU - Asociación de Asistentes Sociales del Uruguay.

Agrupaciones y sectores Políticos:

Del Partido Colorado: Agrupación Hugo Batalla; Movimiento Adela Reta; Grupo «Colorados Por La
Nulidad De La Ley De Caducidad»; JBI - Juventud Batllista Independiente; CBI - Corriente
Batllista Independiente; Convencional Nacional del PC; Grupo Colorados de Maldonado; Grupo
Socialdemocracia Colorada.

Del Partido Independiente: JPI - Juventud del Partido Independiente.

Del Partido Nacional: Blancos Eticos.

Del Frente Amplio ; JVA - Jóvenes Vertiente Artiguista; CAP-L - Corriente de Acción y Pensamiento
Libertad; JPVP - Jóvenes Partido por la Victoria del Pueblo; UJC - Unión de la Juventud Comunista;
MIA - Movimiento de Integración Alternativo; Agrupaciones 13 de Diciembre - Lista 13; JSU -
Juventud Socialista del Uruguay; Agrupación Magnolia.

131

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

Posición de UNICEF ante el debate público
sobre seguridad ciudadana y adolescentes
en conflicto con la ley

Montevideo, 6 de abril de 2011.

En el marco del debate público sobre seguridad ciudadana y adolescentes en con¬
flicto con la ley, UNICEF entiende pertinente realizar las siguientes puntualizaciones:

Cualquier modificación a la legislación nacional que permita juzgar a adolescentes
menores de 18 años como adultos, se constituirá en una violación a los compromisos
asumidos por el Estado uruguayo ante la comunidad internacional.

El 28 de septiembre de 1990 Uruguay ratificó la Convención sobre los Derechos
del Niño y, por lo tanto, el Estado se comprometió a adoptar las medidas necesarias
para garantizar que las normas fijadas en la Convención se apliquen en el país.

En materia de responsabilidad penal de adolescentes la Convención, en sus artícu¬
los 1, 37 y 40, establece claramente que:

- Ningún menor de 18 años puede ser juzgado como un adulto.

- Se establezca una edad mínima por debajo de la cual el Estado renuncia a cual¬
quier tipo de responsabilidad penal.

- Se implemente en el país un sistema de responsabilidad penal específico para los
menores de edad, que garantice la presunción de inocencia y el debido proceso legal y
que establezca penas diferenciadas, donde la privación de libertad se utilice tan sólo
como medida de último recurso.

El parlamento uruguayo, en cumplimiento de las obligaciones contraídas, aprobó en
el año 2004 la ley número 17.823 - Código de la Niñez y la Adolescencia - que avanza
en la adecuación de la normativa nacional a la Convención. En particular, en materia
penal, el Código establece un sistema específico para adolescentes entre 13 y 18 años de
edad (artículos 69 al 116). Es importante señalar entonces que, pese a la creencia de
diferentes sectores de la opinión pública, en Uruguay los adolescentes no son impunes.

Respecto a la implementación del Código, y en particular sobre el funcionamiento
del sistema penal de adolescentes, se evidencian importantes dificultades:

En primer lugar, hay consenso entre múltiples actores sobre las inaceptables condi¬
ciones en las cuales los adolescentes cumplen la privación de libertad. Esta situación,
sumada al significativo número de fugas, alimenta la percepción de impunidad en
parte de la opinión pública.

En segundo lugar, se constata una utilización aún limitada de las penas alternativas
a la privación de libertad y la necesidad de fortalecerlas para que este tipo de sanciones
sean una opción válida y eficiente.

En tercer lugar, se identifica la necesidad de avanzar en la especialización del siste¬
ma de justicia penal de adolescentes, a través de la asignación adecuada de recursos y la
profundización de la capacitación de los operadores.

En cuarto lugar, la situación de los adolescentes en contacto con el sistema penal
juvenil evidencia fallas previas en las políticas públicas del país. Para que el número de
potenciales “clientes” del sistema penal se ubique en una dimensión cuantitativa razo¬
nable, es necesario reforzar aquellas políticas que tienen como objetivo la promoción
de los derechos sociales, económicos y culturales.

Por último, UNICEF reitera su compromiso de continuar apoyando el trabajo del
país y a sus autoridades, para asegurar el cumplimiento de todos los derechos de todos
los niños, niñas y adolescentes del Uruguay.

Por más información

María Victoria Blanc, Oficial de Comunicación (mvblanc@unicef.org)

Soledad Acuña, Comunicación y Prensa (sacunia@unicef.org /099628011)

Acerca de UNICEF

UNICEF trabaja sobre el terreno en más de 150 países y territorios para ayudar
a los niños y niñas a sobrevivir y avanzar en la vida desde la primera infancia
hasta la adolescencia. El mayor proveedor de vacunas a los países en desarrollo,
UNICEF apoya la salud y la nutrición de la infancia, el abastecimiento de agua
y saneamiento de calidad, la prestación de educación básica de calidad para
todos los niños y niñas y la protección de los niños y niñas contra la violencia, la
explotación y el SIDA. UNICEF está financiado en su totalidad por las contri¬
buciones voluntarias de individuos, empresas, fundaciones y gobiernos. Para
obtener más información acerca de UNICEF y su trabajo, sírvase visitar
www.unicef.org

133

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

IGLESIA METODISTA EN EL URUGUAY

Seguridad y minoridad
No cortemos el hilo por lo más delgado

La preocupación por la seguridad es cada vez mayor en nuestra sociedad, e induda¬
blemente esta demanda no sólo es legítima sino, también, absolutamente necesaria
para alcanzar una saludable convivencia social.

Pero hay que estar muy atentos para que ese afán por conseguir mayor seguridad
no se nos vuelva en contra y acabe generando un círculo perverso de violencia que nos
lleve a armarnos para defendernos, que nos enfrente a unos contra otros bajo la lógica
del temor, la sospecha y el prejuicio, o que escoja «chivos expiatorios», que indefecti¬
blemente se encuentran en los lugares de mayor vulnerabilidad social, para depositar
en ellos las cargas y los sentimientos más negativos presentes en la sociedad.

Por esta razón consideramos fundamental preguntarnos:

¿No será parte de esa forma contraproducente de buscar seguridad una iniciativa
como la lanzada recientemente para propiciar una reforma de la Constitución que baje
a 16 años la edad de imputabilidad?

¿ Acaso, por esa vía, no estaremos cayendo en un doble discurso social, en el que al
mismo tiempo que colocamos a los niños y adolescentes infractores en el foco de nues¬
tra condena, nos mostramos incapaces de superar definitivamente una ley que estable¬
ció la caducidad de la pretensión punitiva del Estado ante delitos de lesa humanidad?

Señales, como dicha ley de caducidad, de que no siempre todos somos iguales ante
la ley y de que la ley se puede violar o no según el lugar de poder que ocupemos, ¿no
constituirán parte de una colección de ejemplos negativos que los adultos brindamos a
nuestros niños, niñas y adolescentes, que los inducen a pensar que es posible y hasta
legítimo infringir la ley y romper el contrato social de respeto mutuo según nuestra
conveniencia?

Como decíamos al comienzo, es indispensable encontrar soluciones al tema de la
seguridad y al de los menores infractores, pero esas soluciones serán verdaderamente
eficaces si responden a dos principios rectores que operan de manera complementaria:

Por una parte, la seguridad crece cuando se afirman los derechos de quienes consti¬
tuyen los segmentos más débiles y sufridos del colectivo social, y no cuando esos
derechos se ignoran y se recortan. En síntesis, hay más seguridad cuando hay más
derechos, no menos.

Por otra parte, la seguridad es la consecuencia natural de la responsabilidad perso¬
nal y social. Responsabilidad y seguridad conforman un círculo virtuoso donde un

aspecto potencia al otro. Cuando la responsabilidad se debilita, ineludiblemente tam¬
bién se debilita la seguridad.

En conexión con el primer principio consideramos que es fundamental reafirmar
la Convención de los Derechos del Niño , que nuestro país suscribiera hace ya más de una
década, la cual establece que ningún menor de 18 años puede ser juzgado por la
misma justicia que rige para los adultos. También es preciso reafirmar el Código de la
Niñez y la Adolescencia en virtud del cual se puede imputar y juzgar a menores, hasta
los 13 años de edad, que cometan infracciones graves, de acuerdo con la normativa
establecida en dicho Código.

Con respecto al principio de responsabilidad, de la misma manera que el Código de
la Niñez y la Adolescencia demanda la responsabilidad de los mayores de 13 años sobre
sus actos y conductas infractoras, también la sociedad debe demandarse a sí misma
una mayor responsabilidad con los niños, niñas y adolescentes.

En tal sentido, es preciso enfatizar:

• La responsabilidad de cada una de las familias en el cuidado, en la formación
humana y ética, y en la provisión de una base afectiva sólida para nuestros niños y
adolescentes.

• La responsabilidad del sistema educativo de garantizar que nuestros niños, niñas
y adolescentes experimenten una atmósfera que los contenga, los estimule, les ofrezca
herramientas que los capaciten para su desarrollo personal, y les permita encontrar
docentes que se erijan en modelos identificatorios de dignidad y compromiso con los
demás.

• La responsabilidad de las redes sociales (organismos y programas del Estado,
centros recreativos y formativos, iglesias, etc.) de conformar un tejido social fuerte que
complemente y apoye la tarea de la familia y de la escuela.

• La responsabilidad de los medios masivos de comunicación de no banalizar la
violencia convirtiéndola en un entretenimiento y en un recurso para conseguir
más ratingy para obtener una mayor rentabilidad económica.

Dice la Biblia:

«Este niño restaurará tu vida y te sustentará en la vejez ...» (Rut 4:15)

Particularmente en este tiempo en que, a la luz del Bicentenario, buscamos reforzar
nuestras bases fundacionales, este desafío de la Escritura se vuelve impostergable: res¬
taurar la niñez maltratada y devolverle su condición de niños y niñas, puesto que esa es
la mayor fuerza de restauración de una sociedad que aspira a alcanzar mayor justicia,
mayor integración e inclusión, y mayor seguridad.

Sostener a nuestros niños, especialmente los más sufridos, garantizándoles sus dere¬
chos es el mejor camino para asegurar la vida de todas y todos los uruguayos.

Pastor Raúl Sosa
Presidente de la Iglesia Metodista en el Uruguay

135

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

Medidas contra menores,
parte del vasto complot contra ellos

Rafael Bayce 1

Falsedades, injurias, calumnias, difamaciones, injusticias, estigamtizaciones

No sólo es la propuesta de rebaja de la edad de imputabilidad penal, poniendo a los
mayores de 16 años, y no a los de 18, como procesables según el Código Penal de
Adultos, con responsabilidad penal general, en lugar de tratarlos según el Código de la
Niñez y la Adolescencia, con régimen de responsabilidad penal especial. También la
propuesta de mantener como antecedentes válidos para los juzgamientos criminales
adultos, los antecedentes habidos como menores infractores. Son todas medidas
inconsistentemente fundadas en la necesidad de asegurar a la población contra la inse¬
guridad, supuestamente generada por la delincuencia, a su vez supuestamente impul¬
sada en su crecimiento creído por la infraccionalidad de menores.

Pero nada de lo creído es cierto; y entonces las medidas contra menores habría
que estudiarlas desde otros ángulos explicativos. En efecto, la sensación de inseguri¬
dad, o ‘sensación térmica de inseguridad’- como quedó impuesto desde que el ex
Ministro del Interior blanco, Dr. Juan Andrés Ramírez, la bautizó así- no se explica
ni sola ni fundamentalmente por la delincuencia. Una serie de tendencias de la
sociedad contemporánea, en especial de la urbana; particularidades caracteriológicas;
estructura demográfica y tendencias en ese ámbito; incertidumbres del funciona¬
miento burocrático, de incertezas sobre la vida de pareja, sobre el cotidiano y futuro
de los hijos; sobre la cruel y cara longevidad de los padres; aceleración del cambio
que hace perder seguridad en el presente y en el apoyo del pasado. En fin, la insegu¬
ridad debida a la delincuencia de menores es sólo un deslizamiento semántico de los
contenidos de los miedos, que se concentran en un símbolo de condensación de
todos los miedos, denotación que expía todos los miedos, emoción que fija conteni¬
dos cognitivos como los símbolos de condensación rituales lo hacen en las sociedades
tribales, en tantos aspectos revividos en neo-ritos modernos de la misma funcionalidad
que los tribales.

Tampoco el crecimiento delictivo, en cantidad y calidad violenta, se debe básica¬
mente a la infraccionalidad de menores. Baste recordar que, de cada 100 sentencias
penales condenatorias que se pronuncian en el país por año, promedialmente, sólo 5
de ellas condenan a menores; 95 lo hacen con mayores. Otro sustento claro para nues¬
tro argumento es que de 100 reclusos que tenemos, sólo 3 son menores con medidas

Ph.D. en Sociología y en Ciencia Política. Grado 5 de la UdelaR.

de seguridad judiciales; 97 de cada 100 reclusos son también mayores. De modo que
no es meramente falso que los menores sean los principales responsables de la crimina¬
lidad que asustaría por su cantidad, calidad y tendencias. Es tremendamente falso, ya
que, si se pudiera encerrar a todos los menores y ponerlos fuera de circulación, casi
nada cambiaría en la criminalidad uruguaya.

Esas creencias, esas acusaciones y esas medidas proyectadas tienen una base falsa y
son calumnias, injurias y difamaciones contra los menores, contra los hijos de padres
que no atinan siquiera a defender el honor y dignidad de sus hijos -si es que no firman
contra ellos-, porque esos menores se harán cargo del país tarde o temprano, con más
antecedentes y condenas probables en sus futuros; cuando deban cargar con sus
ancianidades disminuidos, les recriminarán que votaron contra sus futuros en lugar de
defenderlos en su momento.

Pero las acusaciones no son sólo falsedades enormes, calumnias, injurias y difama¬
ciones; son también muy injustas porque convierten a víctimas estructurales de una
sociedad desigual e injusta generada por adultos en victimarios dentro de ella. Es
muy fácil probar que los adultos son mucho más peligrosos que los menores para la
sociedad en general. Sólo para decir algo, si calculamos cuántos menores son coloca¬
dos por la sociedad adulta en situaciones de indigencia, pobrezas, situaciones críti¬
cas, vulnerables a riesgos y necesidades básicas insatisfechas, veremos que los meno¬
res cometen infracciones, en mucho menor proporción que lo que son colocados en
situación de riesgo y tentación de cometerlas. Actualmente hay 1 de cada 10 meno¬
res, promedialmente, en situación de indigencia y solo 1 de cada 650 está internado
con medidas de seguridad. Los menores delinquen 65 veces menos que lo que sufren
una indigencia que los pone en riesgo y tentación infraccional. Hay 1 de cada 4
menores que es pobre -crónico, reciente o inercial - y sólo 1 cada 650 delinque; lo
hacen 160 veces menos que lo que sufren de riesgo y tentación delictiva. Y hagamos
la salvedad de que estas proporciones son promedios nacionales; hay 1 indigente de
cada 10 uruguayos en el total agregado del país; porque en lugares como Casavalle,
Cerro Norte y tantos otros bolsones de desprivilegiados, la indigencia puede estar en
un tercio de la población local, así como la pobreza puede llegar a los dos tercios, o
las necesidades básicas insatisfechas a los tres cuartos. El cociente entre un numera¬
dor que contiene la proporción de reclusos dentro del total de la población nacional
de menores, y un denominador que contiene la proporción de menores indigentes,
pobres o con necesidades básicas insatisfechas, da una estimación aproximada de la
cantidad de veces mayor que es la responsabilidad adulta sobre la situación de los
menores, respecto de la responsabilidad que tienen los menores en la agresión social
-que muchas veces es también contra menores y no contra adultos-. Veamos,
gruesamente: 650/10 en indigencia, 65 veces mayor la peligrosidad adulta para los
menores que la de los menores para la población; 650/5, 130 veces lo mismo con la
pobreza; 650/4, 160 veces más.

137

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Entonces, no sólo es enormemente falso que los menores sean responsables básicos
de la delincuencia y de la sensación de inseguridad que sería su efecto, sino que lo
contrario sí es verdadero: los responsables de lo que tiene de causalidad la delincuencia
en la inseguridad son los adultos. Es una infamia, una calumnia, una injuria y una
difamación lo que se dice sobre los menores y su participación causal en la delincuen¬
cia y en los miedos y la inseguridad; los adultos son mucho más responsables por eso.
Y además los menores responden muy moderadamente a las situaciones de riesgo y
tentaciones delictivas en que los colocan los adultos y su organización de la sociedad.
Ni cerca los menores responden con infraccionalidad proporcional a la indigencia,
pobrezas y necesidades básicas a las que los someten los adultos; son increíblemente
benignos en su reacción a la injusticia, inequidad y estigmatización adulta, así como
son malignos los adultos en la situación material y simbólica en la que colocan a los
menores.

Ahora bien, llevaría una extensión muy superior a la de que dispongo aquí explicar
quiénes y cómo construyen y difunden esas falsedades y calumnias. Como botón de
muestra digamos que, mientras la infraccionalidad de menores no aumentó -de 2005
a 2009-, en realidad disminuyó un 6.67%, el consenso sobre el aumento de la misma
sí aumentó. ¿Cómo entonces? En parte porque lo que sí aumentó fue el tiempo de
cobertura mediática de la infraccionalidad: nada menos que un 259%; más que se
triplicó la cobertura que, además, se sabe que no sólo exagera cuantitativamente sino
que dramatiza cualitativamente, reforzando con carga emocional contra los menores la
exageración cuantitativa. Las cifras uruguayas de hoy replican similares hallazgos en

_ todo el mundo desde la primera investigación en Colorado en 1952 1 . Aunque no es el

138 único actor responsable: la Policía, el sistema político casi todo, otros beneficiarios de
la falsedad, los sondeos de opinión pública que bendicen con cifras la alucinación
colectiva iniciada por otros; el rumor cotidiano informal que amplifica cantidades y
cualidades, sumando al espiral anterior.

Por abundantes detalles de la construcción social de la desmesura con especial apli¬
cación a la alucinación colectiva hiperreal respecto de los menores, véase mi largo
artículo 2 .

Pero quizá queda una gran duda: ¿para qué tanta enorme falsedad, con
estigmatizaciones, injurias, calumnias y difamaciones? En noviembre de 2011 termi¬
né un curso de posgrado de Educación Permanente en la FCS-Udelar, en el que enu¬
mero algunas pocas enormes motivaciones para cometer tales atentados contra los
menores y su futuro, a saber:

1. Davis, F. J. “Crime news in Colorado newspapers”. American Journal of Sociology, No. 57; US;1952.

2. Bayce, Rafael. “Creando inseguridad: modelo para la construcción social de la desmesura”. Págs 21-72. En:
Mallo, S., Viscardi, N., Seguridad y miedos. CSIC-FCS/Udelar. AA Impresos. Montevideo, Uruguay; 212
págs; 2010.

a) La creciente envidia generacional adulta en un mundo que siempre tuvo lucha
generacional simbólica, pero en una coyuntura histórica en que la misma se agudiza y
profundiza por varias razones acumuladas: el advenimiento de una sociedad de abun¬
dancia, de consumo, hedonista y narcisista dentro de las cuales el ser joven remunera
más que el no serlo; ya los jóvenes no quieren más llegar a ser adultos, ni son adultos
modelos, héroes, ídolos y otros significantes 5 . Ahora los adultos quieren ser jóvenes y,
obviamente, no pueden y pueden cada vez menos hacerlo. La envidia, odio y resenti¬
miento que sienten por esa inversión de la deseabilidad cultural tiene que encontrar
venganza, la que se verifica en el terreno económico y político, que son los ámbitos en
que aún tienen ventajas comparativas. La subordinación económica, la explotación, el
negreo , la multiexpoliación cotidiana, son sustitutos de la frustración cultural que su¬
fren para disfrutar de la abundancia y del consumo, del placer y del narcisismo
sustentables. Además, estigmatizando sus valores, usos, prácticas y preferencias exorcizan
los propios y hacen creer que lo suyo es más moral que lo de los más jóvenes -ya se ha
estudiado ese exorcismo de los vicios propios mediante la escandalizada crítica de los
ajenos, por ejemplo a través del concepto de ‘cultura subterránea del criminólogo
inglés Matza-. Si un roquero muere de sobredosis es un destructor de occidente, pero
si el que muere es tanguero o icono de la izquierda será un ‘borracho divino 5 , un
‘bohemio sublime 5 , con consumos que no serán evasivos como los de los jóvenes; ni
siquiera si cantan “esta noche me emborracho bien, me mamo bien mamao, pa no
pensar 55 . Otro problema de las sociedades pos-tribales es la falta de ritos iniciáticos y
de pasaje socialmente consensuados de modo multigenearacional; porque en realidad
siguen existiendo, pero sin conocimiento ni consenso adulto, por los que los ritos son
tomados como agresivas faltas de respeto. Al respecto, ver 3 .

b) Formas perversas de relegitimación de Estados y gobiernos. La simplificación de
la problemática social mediante la construcción de chivos expiatorios que exorcizan lo
malo propio, escandalizándose por lo ajeno. Esos chivos expiatorios, exorcistas y envi¬
diosos, son parte de una estrategia generalizada de Estados y gobiernos por relegitimarse
en un mundo en que se deslegitiman. Los Estados de bienestar entran en crisis fiscal
estructural, luego en crisis política, y finalmente en crisis cultural y psicosocial, por¬
que no pueden satisfacer con sus ofertas la creciente e insaciable demanda que la abun¬
dancia, el consumo, el hedonismo y el narcisismo agravan, sobre todo cuando es ben¬
decida por los derechos humanos. De algún modo tiene que acotarse la demanda antes
de que se produzca; simplificándola en torno de prioridades construidas de demanda
acotada, pensable como factible de satisfacción. De ese modo se relegitima, aunque
perversamente, construyendo demandas más acotadas e irreales que las sustantivas y
espontáneamente demandables, pero que pueden regenerar la legitimidad en crisis.

3. Bayce, Rafael. “Microformas peversas de construcción de macrolegitimidad política”. Tesis de Doctorado.
IUPERJ. Río de Janeiro-RJ, Brasil; 1997; 297 págs.

139

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Drogas, criminalidad, infraccionalidad, Sida, etc., son medios perversos de
relegitimación del Estado. La necesidad adulta de venganza, converge con las necesi¬
dades de relegitimación de gobernantes, también adultos, que no pestañearán para
erigir a jóvenes y sus subculturas en exorcismos expiatorios relegitimantes. Por más
detalles, vide supra 3 4 .

c) La estrategia de conflictos de baja intensidad. Cuando luego de la Operación
Cóndor las militares caen en desgracia ante las poblaciones, y los cucos de la Guerra
Fría se esfuman a partir de la crisis soviética, la de los socialismos reales y la de sus
muros divisorios, ¿qué miedos se pueden agitar para legitimar intervenciones milita¬
res, averiguaciones policiales? ¿Desde dónde y para qué justificamos el control social,
en sus formas más agresivas y que podrían chocar la sensibilidad popular, más aún
recuperadas las democracias y criticados los gobiernos de facto y el control militar?
¿Cómo continuar el control y las intervenciones que justificaban las prácticas de la
Guerra Fría, tales como las que vivimos a través de la estrategia neo-imperial de la
Doctrina de la Seguridad Nacional? La Doctrina de los Conflictos de Baja Intensidad
inventa la magnificación y dramatización de conflictos, sí reales pero no de gran porte,
pero que comunicacionalmente pueden ser convertidos en flagelos y alarmas suscepti¬
bles de autorizar, en nombre de la salud y de la seguridad -las más eficientes fuentes
de miedo y entrega de libertades en el mundo- cualquier vulneración de libertades,
garantías, derechos y privacidades frente a la sagrada persecución de los nuevos demo¬
nios crecientes, Estando los militares en baja, las policías serán los brazos ejecutores de
la nueva estrategia de control de los imperios. Por más detalles 3 . La prensa será el gran
aliado en la transformación de conflictos pequeños y medianos en terrores prioritarios.
El sistema político los enfrentará con su voracidad electoral, cada vez mayor, y con su
inescrupulosidad proverbial. La izquierda, increíblemente, se alía con el imperio y con
las policías si le parece que lo contrario puede hacerle perder votos. Nada de denunciar
que los miedos son artificiales e inducidos por las peores corporaciones transnacionales,
regionales y nacionales; tomemos el clamor perversamente introyectado como espon¬
tánea demanda del soberano; nada de desconstruirlo como le cabría a un iluminismo
transformador y liberador; las vanguardias de la modernidad se trasmutan en
carismáticos populistas, demagógicos y plebiscitarios. ¡Qué tragedia estamos viviendo!

4. Bayce, Rafael. ‘Legitimidad y poder político. Microformas perversas de macrolegitimidad en el Uruguay”,
págs. 349-374. Cuadernos del Claeh. Nos. 78-79. Revista Uruguaya de Ciencias Sociales. 2 a . Serie. Año 22.
Montevideo, Uruguay; 1997, 392 págs.

3. Bayce, Rafael. “Los trasfondos del imaginario sobre ‘drogas’: valores culturales, geopolítica, intereses
corporativos y hechos mediáticos”. Montevideo, Uruguay; 2011; 43 págs. www.sobredrogas,org.uy . En imprenta
en formato libro.

La infancia en la mira: ¿seguridad de quién?

Comité de los Derechos del Niño Uruguay 1

El Uruguay transita un período donde los indicadores dan cuenta de una bonanza
económica: un índice de desocupación por debajo del 6 % y una amplia cobertura de
la seguridad social, entre otros factores positivos. Sin embargo, estos aspectos no se
reflejan sobre la percepción de la inseguridad ciudadana que aqueja a amplios sectores
de la sociedad. Diversos factores confluyen en la misma, pero entre éstos es indudable
que la sobreexposición en algunos medios de prensa 2 de la participación de los adoles¬
centes en la comisión de delitos, ha tenido efectos en el imaginario social que
responsabiliza casi exclusivamente de la inseguridad a los adolescentes.

Si bien la percepción y los datos parecen indicar otras cuestiones, lo cierto es que a
partir de esta situación se instaló fuertemente en nuestra sociedad la cuestión de la
inseguridad vinculada a las personas menores de 18 años. Como forma de dar respues-

1 Este artículo fue redactado por Juan Fumeiro y Luis Pedernera, Coordinadores del CDN, en consulta con
las organizaciones integrantes.

2 Son altamente significativos los datos surgidos del informe “Adolescentes en Conflicto con la Ley. Monitoreo
de medios. Informe de resultados Enero - Junio 2011” de la agencia Voz y Vos, en donde se indica: “Lo cierto
es que mientras en todo el2009 las notas dedicadas al tema “Derechos y Justicia” en la metodología Voz y Vos, fueron
cerca de 200, apenas en esta primera mitad del año 2011, las mismas llegaron a casi 500, lo que hace esperar que a
fin de año el número posiblemente se aproxime al millar. Un crecimiento del 500%. ”

142

tas a nivel legislativo se creó una Comisión Bicameral 3 , a la que se le encargó el estudio
y elaboración de respuestas para atender esta temática. La Comisión Bicameral recibió
a diferentes actores gubernamentales, judiciales, académicos, organismos
intergubernamentales y de la sociedad civil. A partir de los elementos recogidos por la
Comisión, se aprueban una serie de reformas legales que se inscriben en una línea que
se aleja de algunos buenos estándares alcanzados con el Código de la Niñez y la Ado¬
lescencia del año 2004.

El efecto, la Ley 18.777 del corriente año, crea un registro de antecedentes para los
adolescentes que cometen determinados delitos, aumenta el plazo para dictar senten¬
cia en algunas situaciones y crea una nueva figura penal: la tentativa de hurto que se
castigará con pena no privativa de libertad. Si bien el escenario podía haber sido más
duro, no dejan de inquietar las reformas acordadas. Particularmente porque las evalua¬
ciones sobre la aplicación del Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA) que se han
realizado a la fecha, indican que las mejoras a la legislación deben orientarse en una
línea de fortalecer cuestiones vinculadas a la protección de los derechos y garantías de
los niños, niñas y adolescentes, en aquellas normas que aún mantienen el esquema
tutelar en la forma de trato e intervención -en particular destacamos el artículo 117- o
disminuyendo los márgenes de discrecionalidad que permite particularmente en sus
artículos 91 y 86. La línea sigue siendo la de profundizar el desmantelamiento de los
derechos reconocidos por el CNA, que se instauró con la Ley de procedimientos
policiales en la pasada administración.

La nueva ley reformó también el margen temporal para la aplicación de medidas
cautelares -en particular la detención preventiva- llevándolas de 60 a 90 días, cuando,
a través de la información con que se cuenta, los 60 días no significaban un gran
problema en términos de procedimiento; sin embargo, siguen predominando criterios
adultos sobre temas especialmente sensibles en el terreno de la infancia, en este caso
nada menos que el tema del tiempo.

Y finalmente, las señales que se dan en la línea de reforzar el enfoque punitivo, se
coronan con la penalización de la tentativa de hurto, contrariando lo pautado inclu¬
so, por la Convención sobre los Derechos del Niño, en especial su art, 40.3.b que
indica: “Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para promover el esta¬
blecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e Instituciones específicos para los niños
de quienes se alegue que han infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare
culpables de haber Infringido esas leyes, y en particular:(...) b) Siempre que sea apropiado
y deseable, la adopción de medidas para tratar a esos niños sin recurrir a procedimientos
judiciales, en el entendimiento de que se respetarán plenamente los derechos humanos y las
garantías legales 7

3 Comisión Especial para el Análisis de la Legislación relativa a los Temas de Seguridad Pública y en especial
la de los Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal creada el 24 de noviembre de 2010.

Nuestros sectores político legislativos desestiman un camino ensayado en otros paí¬
ses y con buenos resultados: los de no judicialización y de instalación de formas alter¬
nativas de enfrentar los diferentes conflictos que se presentan. Y lo recalcamos particu¬
larmente porque en esta conducta punible -tentativa de hurto- donde el daño es de
escasa relevancia, y la potencialidad que presenta para instalar métodos como la me¬
diación para componer el conflicto e iniciar procesos interesantes de responsabilización
por el daño provocado, parece no ser de interés para afrontar este tipo de problemas.

La nueva institucionalidad (SIRPA)

Aprobada la ley 18.771, se sabe a través de versiones periodísticas acerca de la
existencia de una Comisión que está trabajando en la conformación de este nuevo
Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente. Nos parece oportuno que se pueda de
primera mano conocer cómo se está pensando y qué rumbo tomará la misma.

Llama particularmente la atención, el hermetismo que rodea la conformación de
este nuevo sistema y en particular la no convocatoria para el intercambio a nuestra
coalición, que desde hace 20 años monitorea las condiciones de detención de niños,
niñas y adolescentes. Cabe puntualizar que dicho intercambio se desarrolló en su
momento con INAME y actualmente con INAU.

Las falsedades de la campaña por la baja de la edad de imputabilidad

En este escenario, además se encuentra instaurado en la sociedad el debate para
bajar la edad de imputabilidad, pretendiendo aplicar a los adolescentes que cometen
delitos el derecho penal de adultos, a partir de los 16 años de edad.

Una campaña de recolección de firmas que propone una reforma constitucional para
bajar la edad de imputabilidad a los 16 años, crear un instituto de rehabilitación ajeno al
INAU, mantener antecedentes de los adolescentes infractores y penalizar como agravan¬
te la participación de menores en delitos, a todas luces se muestra falsa y engañosa. En
nuestro país tenemos un sistema que juzga y pena a los adolescentes a partir de los 13
años hasta los 18, desde el año 2004. Como lo indicáramos anteriormente, todos los
sectores políticos ya votaron por mantener los antecedentes y crear un sistema de respon¬
sabilidad adolescente fuera de la órbita INAU (la ley ya está vigente, se votaron recursos
y hay comisiones trabajando en la implementación del nuevo instituto).

Debemos indicar además, para demostrar la mentira que se esconde detrás de la
campaña de recolección de firmas, que el uso de menores de edad en la comisión de
delitos ya está castigado como agravante en nuestro Código Penal de 1934 que en su
artículo 59 dice: “la cooperación de inimputables a la realización de un delito, incluso en
la faz preparatoria, se considerara circunstancia agravante de la responsabilidad de los
partícipes y encubridores y la pena se elevará de un tercio a la mitad”

143

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Es decir que se convierte a la adolescencia en el chivo expiatorio de los males que
nos aquejan como sociedad; pues si ya hay acuerdos alcanzados y ya existe legisla¬
ción sobre los puntos que proponen quienes recogen firmas, tenemos el derecho
legítimo a preguntarnos ¿qué se esconde detrás de esta campaña? En un país de
población envejecida y altamente gerontocrático, este tipo de propuestas nos alejan
definitivamente de ese Uruguay del que hablaron nuestros mayores. La mejor forma
de profundizar la fragmentación es avanzar en la línea de mayor sistema penal, más
cárcel, mayor represión; y eso, según lo indican contundentemente diversas expe¬
riencias a nivel internacional, no soluciona ningún problema de inseguridad, ade¬
más de acarrear otros relativos a profundizar aún más la crisis del sistema de priva¬
ción de libertad.

Esta situación, sumada a las condiciones de privación de la libertad que padecen los
adolescentes, sin propuestas, priorizando la seguridad por sobre lo socioeducativo 4 ,
con tiempos de encierro que superan las 20 horas -entre otras cuestiones denuncia¬
das por nuestro Comité- determinan un grave retroceso para nuestro país, privilegian¬
do políticas punitivas que, según lo expresado anteriormente, no aportan una solu¬
ción y seguramente agraven la situación.

Por el contrario, la respuesta del sistema debería ser la de trabajar la prevención del
delito y promocionar una amplia batería de medidas socioeducativas no privativas, que
permita a los adolescentes asumir su responsabilidad por la infracción cometida y los
encauce en la construcción de un adecuado proyecto de vida.

_ Sistema de Información y registro de INAU

144

El Comité expresa su preocupación por el mecanismo establecido para recopilar
información y registrar a la población que atiende el INAU. Desde hace un tiempo
hemos recibido diferentes consultas y planteos de preocupación por el nuevo sistema
instaurado, denominado SIPI. Particularmente, nos preocupa la información solicita¬
da, que en muchos aspectos afecta la intimidad del niño y su familia, así como los
eventuales usos de la misma. También preocupa la sobrevaloración o preeminencia del
instrumento para poder acceder a los beneficios en tanto, según se nos ha indicado en
diferentes oportunidades, “si tiene Sipi accede, sino no”. Es decir, la herramienta gene¬
ra procesos burocráticos, privilegiando lo administrativo sobre los derechos que se
quieren atender. Finalmente, llamamos la atención por una tendencia fuertemente

4 Anotemos que las fugas se resuelven rápidamente ante el reclamo de los diversos sectores políticos; sin
embargo, cada una de las cuestiones indicadas por nuestros informes de visitas a los centros de privación de
libertad, así como las observaciones del Relator contra la Tortura de Naciones Unidas y mas recientemente las
del Relator de Personas Privadas de libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de OEA,
no exacerban el mismo celo de todos los actores que levantan la voz atormentados por las fugas.

presente sobre el uso del lenguaje de los derechos del niño con poco impacto en la
acción, en tal sentido es indicativo el acápite de los formularios de este registro que
indican “creación del sujeto de derecho”.

Detenciones policiales y malos tratos

Al Comité le sigue preocupando el alto número de detenciones policiales realizadas
sobre niños. En particular este año, las organizaciones integrantes, han aportado infor¬
mación acerca de operativos realizados sobre niños, niñas y adolescentes que se encon¬
traban dirigiéndose hacia o en actividades, en el marco de los proyectos de trabajo que
mantienen con diferentes organizaciones del Estado (MIDES, INAU, IMM). Se nos
informó que los procedimientos distaron mucho de hacerse con las garantías que de¬
ben rodear una detención policial: fueron detenidos en la vía pública, por su aspecto,
y destratados física y verbalmente. Así también se indicó a los operativos de saturación
como un momento de extrema tensión y violencia en los barrios en que se realizaron,
donde también hay organizaciones desarrollando acciones educativas. En algunos ca¬
sos las organizaciones han canalizado estas denuncias por los medios formales corres¬
pondientes al Ministerio del Interior.

Preocupa la reiterada presencia de un discurso que, proveniente del Ministerio del
Interior, asocia pobreza con delito, reforzando además el estereotipo que vincula ado¬
lescencia con delincuencia, a partir de las intervenciones mencionadas.

DED: espacio inadecuado para niños

El Comité visitó sobre fines de 2010 el DED (Derivación, Estudio y Diagnóstico,
por su nueva designación) y expresa su preocupación por ese lugar que considera in¬
adecuado para el alojamiento de niños, niñas y adolescentes. La infraestructura requie¬
re atención urgente, especialmente la sede que se encuentra por la calle Fernández
Crespo. Asimismo recorrió la nueva sede ubicada en la calle Cerro Largo. Queremos
indicar que es altamente preocupante la primacía de aspectos custodíales y de seguri¬
dad (rejas, candados y celdas) por sobre otros dispositivos, en especial para un lugar
que es el primer contacto de niños, niñas y adolescentes víctimas de maltrato, abuso, o
en calle, entre otras situaciones de vulnerabilidad.

Se espera algo más que el aggiornamiento discursivo para nombrar a las institucio¬
nes y sus acciones, ya que las políticas públicas requieren adhesión al paradigma de los
derechos humanos, además de una correcta retórica.

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Luego de denunciado el uso de contenedores para
alojar adolescentes privados de libertad, la Justicia ra¬
tifica que se trata de condiciones inhumanas

Tras previo fallo de la Jueza de Familia, Estrella Pérez de Azziz y luego de la apela¬
ción del Instituto del Niños y el Adolescente del Uruguay, la Justicia ratificó que los
contenedores metálicos en los que INAU aloja a los adolescentes infractores deben ser
desarmados constituyen condiciones infrahumanas, enfatizando, entre otras cosas que
no dispongan de un gabinete higiénico que asegure privacidad.

El Tribunal de Apelaciones de Familia, de Segundo Turno, expresa en la sentencia que:

«...Se verificó que el módulo tiene dos sectores uno con seis cuchetas y otro con cuatro.
Son todos metálicos, de color de la chapa, tiene cada sector un lavatorio y una taza para
realizar a necesidades fisiológicas, integrado al ambiente, sin ninguna separación del resto:
quien hace sus necesidades lo hace a la vista de sus compañeros de alojamiento. Las cister¬
nas se activan mediante un cordón desde el interior del módulo, pero los dos estaban rotos.
En consecuencia la forma de evacuar la taza es mediante un balde con agua”.

(...) «El espacio es mínimo para tantas personas, destacándose que a mayor deman¬
da hay mayor ocupación, más allá de la capacidad del módulo, según lo manifestado
por las autoridades en el acto de inspección ocular”.

(...) «no es concebible que un adolescente permanezca en ese ámbito por 22 horas
por día, lo que surge de las afirmaciones de las autoridades y de los adolescentes que se
encontraban dentro del módulo».

(...) «Los médicos exigen las siguientes condiciones: necesidad de ventilación e
iluminación natural conforme normas de la Intendencia Municipal; se debe asegurar
las condiciones de mantenimiento e higiene de los módulos; se debe asegurar la provi¬
sión de agua potable para consumo e higiene; resulta de particular importancia el
mantenimiento de condiciones térmicas adecuadas; se debe evitar el hacinamiento,
dado que el mismo atenta contra condiciones sanitarias decorosas; lo importante es
tener en cuenta las condiciones del lugar donde se instalen».

(...) «el Estado tiene la obligación de brindar a las personas privadas de libertad la
protección y garantía del derecho a la vida y a la integridad personal y de procurarles
las condiciones mínimas compatibles con su dignidad mientras permanecen en los
centros de detención (...) la instalación de un establecimiento exclusivamente modu¬
lar es violatorio de la normativa vigente tanto nacional como de tratados internaciona¬
les. «El modelo que recomienda Naciones Unidas, está muy lejano a la realidad de lo
módulos metálicos en cuestión, por lo que su utilización en la forma pretendida pade¬
ce de ilegitimidad manifiesta».

La reforma del sistema carcelario

Del recluso como objeto punitivo a la persona
privada de libertad como sujeto de derechos

Ana Juanche 1

“Delincuente, individuo peligroso, desviado no será aquel que cometa delitos será
solo aquel que el sistema de justicia penal encierre en la cárcel, o señale con algún
gesto de ejemplaridadsancionatoria. Suele «confundirse” delincuente con detenido
y ello brinda, en una suerte de profecía autocumplida, el resultado previsto,
¿quiénes son los encarcelados?, ¿quiénes son los que el sistema penal, en primera
instancia a través de la “cacería policial”y posteriormente a través de las prácticas
de la justicia penal, serán etiquetados de delincuentes? ¿Quiénes en este presente
como hace un siglo nutren día a día la población carcelaria?
Los pobres «malvivientes». El encierro de la peligrosidad, sea individual o social, ha
sido una constante (hace dos siglos, hace un siglo y por supuesto en elpresente) que
construye una suerte de \estereotipo del delincuente históricamente identificable.
Más aún, ya no sólo serán los pobres sino que además en una ajustada selectividad se
<<preferirá» significar al delincuente también como joven y varón. Seguramente los
autores de delitos tipificados en la criminalidad tradicional reúnen estos atributos.
Seguramente, los autores de hechos que implican agresiones con violencia física hacia
las personas y alpatrimonio y como sostiene Baratta (1997), «en la opinión
pública y en los medios de comunicación de masa, estos delitos son caracterizados por
una regular repartición de papeles de la víctima y del agresor, respectivamente: en los
grupos sociales garantizados y 'respetables y en aquellos marginales y peligrosos,
extranjeros, jóvenes, toxico-dependientes, pobres, sin familia, sin trabajo o sin una

calificación profesional “
Daroqui, Alcira; “Las seguridades perdidas”;
Argumentos (2); Bs.As., mayo, 2003.

A modo de introducción

Durante 2010, SERPAJ y el Observatorio del Sistema Judicial de la Fundación
Justicia y Derecho, con el apoyo de la Unión Europea 2 , diseñaron y aplicaron la prime¬
ra encuesta nacional a personas privadas de libertad, desde la perspectiva de derechos
humanos.

1 Lingüista y Mag. en Derechos Humanos. Miembro de SERPAJ Uruguay donde coordina el área de Seguri¬
dad Ciudadana y Sistema Carcelario; Coordinadora Latinoamericana de SERPAJ.

2 Proyecto EIDHR/127929/2009/214-106: Hacia una política de Estado para el sistema carcelario. Diálogo,
recomendaciones y propuestas.

147

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

Visitados todos los centros penitenciarios del país, que alojan tanto a población
adulta como adolescente (mujeres y hombres en ambos casos), en 2011 se realizó el
análisis de la información estadística recogida, a la vez que se desarrolló un estudio
cualitativo que indagó sobre la trayectoria de institucionalización previa de las perso¬
nas privadas de libertad.

La investigación se enmarcó en el proceso de reforma del sistema carcelario impul¬
sada por el actual gobierno, que tuvo su génesis en la pasada administración del Frente
Amplio cuando, con posterioridad al demoledor informe del ex Relator de Naciones
Unidas contra la Tortura, Manfred Nowak, Uruguay se vio expuesto a la comunidad
internacional por su marcada omisión en el cumplimiento de sus deberes de Estado
frente a los derechos humanos de las personas privadas de libertad.

SERPAJ ha realizado desde hace más de veinte años, el seguimiento sistemático de
las condiciones de vida en los establecimientos penitenciarios, y con igual sistematicidad
ha expuesto públicamente la crisis del sistema. La atención prestada por el sector
político fue entonces una excelente señal para aportar insumos hacia la creación de una
política de Estado que brindase soluciones estructurales a un sector que, lejos de reci¬
birlas, fue durante décadas objeto de medidas paliativas que amortiguaban la presión
de los diversos actores que lo componen.

El análisis aquí vertido, da cuenta de las reflexiones y propuestas que en tanto
instituciones de la sociedad civil volcamos al diálogo con quienes intervienen en el
proceso de reforma, ya sea aportando sus saberes técnicos o tomando las decisiones
sobre el camino y el horizonte de tal cambio.

Del hacinamiento a condiciones de infraestructura digna

A partir de la Ley 18.667 de Emergencia carcelaria , en su Art. 1, se autoriza al Poder
Ejecutivo a realizar una serie de gastos excepcionales con el cometido de mejorar la
infraestructura. Este presupuesto, conjuntamente con los recursos encauzados duran¬
te la administración del Dr. Tabaré Vázquez, fue destinado a la construcción y
remodelación de una serie de establecimientos. Como resultado concreto, entre 2010
y 2011 se produjo el desalojo, en etapas, de la cárcel femenina Cabildo hacia el CNR,
hecho que culminó en agosto de este año; se inauguró el centro El Molino para madres
reclusas que habitan junto a sus hijos/as; se habilitó el “anexo” de la ex cárcel Cabildo,
en tanto centro de pre-egreso para varones, donde fueron derivados quienes provenían
de CNR; se remodeló la vieja cárcel de Punta de Rieles, -que fuera lugar de detención
de presas políticas durante la dictadura cívico-militar- para alojar a un conjunto de
varones penados, constituyéndose en el primer centro que alberga población clasifica¬
da según su estado procesal; se inauguró la “cárcel espejo” de Maldonado, en predio
contiguo a Las Rosas; se inauguró la cárcel de Rivera, en Paraje Cerro Carancho; se
trasladó a la población reclusa femenina de Lavalleja al establecimiento “Campanero”,

el que a su vez se viene desarrollando en tanto experiencia socioproductiva piloto, para
hombres y mujeres; se construyó y habilitó el módulo 8 de Comear y se desalojó el
módulo 3; se clausuraron “las latas”, módulos de acero del Penal de Libertad y se
inauguró un nuevo módulo. Sin dudas, el mayor esfuerzo y la mayor inversión que el
Estado haya hecho en materia carcelaria, durante las últimas décadas.

Con estas medidas, el Ministerio del Interior afirma que, a finales de 2011, ha
bajado el hacinamiento a niveles aceptados internacionalmente 3 .

Según el gobierno, esta etapa de creación y reacondicionamiento culminará en 2014
cuando se dispondrá de un total de entre 10.000 y 11.000 plazas 4 , como resultado de
la inversión estatal y la proveniente del sistema de Participación Público Privado 5 ;
enmarcada esta última en la Ley 18.786 De contratos de participación público privada
para la realización de obras de infraestructura y prestación de servicios conexos 6 , de 19 de
julio de 2011, que permitirá la construcción de cárceles privadas, la primera de las
cuales -de unas 1500 plazas- está en proceso de elaboración de pliego de licitación,
por parte de la Corporación Nacional para el Desarrollo.

Cabe destacar que, sobre esta última iniciativa, la de la privatización, hay opiniones
discordes, sobre todo porque las diferentes experiencias internacionales -las más asonadas
quizás sean las de EEUU, Reino Unido y Chile- han sido controversiales.

Entre los argumentos en contra se expone que la sanción delictiva no debería delegarse
a privados, así como el hecho de que concesionar las cárceles implica incluir a este tipo
de instituciones en el juego del mercado, con el concerniente lucro a partir del encar¬
celamiento de personas. Los defensores del proyecto afirman que éstas presentan mejo¬
res condiciones de vida para los reclusos y que son más económicas que las cárceles
públicas, además de presentar programas innovadores y exitosos en términos de reha¬
bilitación; esto daría una respuesta a algunos de los nudos críticos del actual sistema:
hacinamiento, malas condiciones de vida, alto gasto público dedicado a los centros
carcelarios y altas tasas de reincidencia.

Sobre este último punto, quizás la nota álgida: no hay ninguna evaluación concreta
que haya demostrado que quienes egresan de las cárceles privadas presenten menores
índices de reincidencia, lo cual es crucial al momento de evaluar el impacto real de la
cárcel privada sobre la rehabilitación y los índices de criminalidad.

En lo que respecta a la calidad del régimen penitenciario, su transparencia, y la su¬
puesta mejora de los estándares y resultados de las cárceles en general por parte del sector

3 http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/noticias/201 1/05/201 1052505.htm

4 http://www.lr2 1 .com.uy/comunidad/474663-solucion-final-para-carceles-en-2014-habra-mas-plazas-que-reclusos

5 Ver: http://www.presidencia.gub.uy/wps/wcm/connect/presidencia/portalpresidencia/comunicacion/
comunicacionnoticias/poder-legislativo-aprueba-ley-contratos-participacion-publica-privada
http://www.portalx.com.uy/noticias/nacionales/9222-inversores-de-5-paises-quieren-construir-carcel-con-el-
estado.html

6 http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18786&Anchor=

149

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

privado, hay diversas interpretaciones. Por una parte, se plantea que la inversión privada
estimula el mejoramiento del sistema carcelario en general; pero también hay datos
fehacientes de que el sistema privado adolece de las mismas fallas que el público; sobre
todo cuando los mecanismos de supervisión, control y seguimiento por parte de los
Estados han sido ineficientes para asegurar el cumplimiento de los acuerdos a los que se
han comprometido los sectores privados y para proveer información transparente.

Aún en los sistemas de concesiones ante las cuales el Estado mantiene la responsa¬
bilidad de la vigilancia y administración de los centros, conviene tener claro algunos
aspectos:

• La proyección sobre la superación del hacinamiento hacia 2014, corre riesgo de
caer, de no introducirse una modificación integral a la causa fundante; es absolu¬
tamente indispensable concretar las reformas de los Códigos Penal y de Proceso
Penal que arrojan una Justicia vetusta, lenta y selectiva, que entre otras serias
deficiencias, hace un uso de la prisión preventiva como norma, en lugar de excep¬
ción. De no variar el comportamiento punitivo, puede esperarse ciertamente que
el aumento de la población privada de libertad siga en constante aumento, tal
cual se desprende de todas las estadísticas elaboradas por el Ministerio del Inte¬
rior, el Comisionado Parlamentario y también SERPAJ. Por ello, tal como expresa
Eugenio Zaffaroni, “En el ámbito carcelario, una tarea prioritaria es el estableci¬
miento del número de personas que se pueden institucionalizar en condiciones
dignas y la consiguiente búsqueda de alternativas para el resto en orden inverso a
la gravedad de la pena, del resto de la pena o de la amenaza de la misma. Esto es
indispensable para evitar una inversión continua en cárceles siempre superpobladas
(no hay espacio carcelario ocioso a largo plazo: a mayor capacidad carcelaria siem¬
pre corresponden más presos), lo que implica una enorme inversión en una suerte
de agujero negro en continua expansión, es decir, evitaría que la mayor inversión
concluyese en la paradoja de agravar el problema. Las agencias judiciales no pue¬
den convertirse en fábricas ciegas de órdenes de captura que irresponsablemente
revienten cualquier sistema penitenciario, con el alto costo de vidas humanas de
personal y presos que esto suele tener. Es deber de cada estado de derecho decidir
el número de presos que quiere tener en condiciones dignas, y no excederlo, esto
es, que un estado de derecho no debe tener más presos que los que su presupuesto
le permite en condiciones de mínima dignidad y seguridad. Esto siempre se
puede manejar, puesto que en cualquier caso su capacidad alcanza para abarcar la
criminalización por conflictos graves, en tanto que el colchón alternativo o de
decisión arbitraria lo constituye la conflictividad de gravedad media y menor” 7 .

7 ZAFFARONI, Raúl; Justicia penal y sobrepoblación penitenciaria ; en: CARRANZA, Elias, “Naturaleza y
necesidad de los consejos de política criminal”, Barcelona, Siglo XXI, 2007, págs. 85-101.

• El respeto a los estándares de vida digna para las personas privadas de libertad,
estipulados en diversos instrumentos internacionales debiera ser una realidad ve-
rificable dentro de todos los establecimientos, sin distinción alguna. En tal senti¬
do, hay diversos documentos que recogen el impacto que el modelo de las cárce¬
les privadas ha tenido sobre la reducción de los disturbios intracarcelarios; sin
embargo, la contracara es el aumento de la tasa de suicidio, depresión y otros
problemas de salud mental, como corolario de un modelo de reclusión que en
múltiples casos, privilegia el aislamiento. Elias Carranza sostiene que desde el
punto de vista “político criminal” activar una cárcel privada en un sistema peni¬
tenciario “que tiene varias unidades sobrepobladas, así como carencias materiales
y de personal, crea una situación de privilegio para un pequeño grupo a la par que
aumenta el deterioro del resto del sistema” 8 .

• La rehabilitación es el objetivo político central de la actual reforma. Esta meta,
para el modelo de la concesión debiera tener escasísimo o nulo margen de frustra¬
ción, en virtud de la oferta de condiciones educacionales, laborales y culturales
para la reinserción posterior al egreso. De esto se desprende una complementaria
e indispensable evaluación del gasto público orientado a programas de acompa¬
ñamiento al pre-egreso y al seguimiento al egreso, que en Uruguay podemos, en
forma generosa, caracterizar como testimonial. Y no sólo para el sector privado ya
que en esta ecuación, invertir en habilitación e inserción efectivas puede ser cier¬
tamente más eficiente que la inversión en la continua construcción y remodelación
de establecimientos.

En suma, como sostiene Stephen Nathan 9 , no hay nada que una cárcel pública no
pueda lograr, si tuviera los mismos recursos económicos que una privada y además
ambos sistemas son pasibles de cometer los mismos errores.

Sin lugar a dudas, la atención al hacinamiento es uno de los aspectos claves en el
proceso de dignificación de las condiciones de vida de las personas privadas de libertad,
toda vez que la superpoblación crítica, además de intensificar el deterioro de la infraes¬
tructura ya seriamente deficitaria, agudiza la tensión del clima de convivencia en aspec¬
tos tales como el interrelacionamiento entre reclusos y el acceso a servicios (alimentación,
salud, educación, trabajo). Sin embargo, el fenómeno es de tal complejidad que, su
abordaje en tasas promedio, encubre la gravedad de situaciones que lejos de ser solucio¬
nadas, aún persisten y se intensifican. Para muestra basta un botón: en Comear se inau¬
guró el módulo 8 para realojar a la población proveniente del clausurado módulo 3; la
capacidad locativa del nuevo módulo no alcanzó a cubrir la mitad del desalojado, por

8 http://www.forodeseguridad.com/ artic/reflex/8 074.htm

9 NATHAN, Stephen; Privatización de la prisión: acontecimientos y temas internacionales y sus implicaciones para
América Latina; en: CARRANZA, Elias (coordinador): “Cárcel y justicia penal en América Latina y El Caribe.
Cómo implementar el modelo de derechos y obligaciones de las Naciones Unidas”; ILANUD; Siglo XXI,
México, 2009.

151

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

cuanto a la situación ya grave de hacinamiento de los módulos 2, 4 y 5, se sumó la
derivación de quienes no pudieron ser alojados en el 8. Hoy el Comear aloja a más de
600 personas en módulos que tienen capacidad para 170. Otro ejemplo significativo es
el de la cárcel de Rocha, que luego del incendio, cuando todas las recomendaciones
fueron hechas en el sentido de cerrarla y aún habiendo agregado una serie de contenedo¬
res, registra una superpoblación del orden del 250%. Y en el mismo sentido, no puede
obviarse la situación de la Cárcel de Canelones, con un hacinamiento del 160%, según
datos del Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario 10 .

La construcción de nuevas plazas y la readecuación de las ya existentes es sólo la
condición básica a partir de la cual plantear una reforma integral. Además de la infra¬
estructura digna, se requiere de un sistema que asegure el acceso a los derechos inhe¬
rentes a las personas, que no dejan de serlo por el hecho de que estén privadas de su
libertad. Por tanto, el Estado debe garantizar los servicios de salud, alimentación,
educación, recreación y cultura para toda la población reclusa, a la vez que generar
oportunidades y ofertas de trabajo enmarcadas en la perspectiva de derecho.

Del modelo de seguridad al modelo de derechos

Conjuntamente con la atención urgente a las condiciones materiales deficitarias, se
impone una ruptura teleológica sobre la privación de la libertad. Con creciente pro¬
fundidad y con la suma también creciente de adhesiones al modelo, el sistema carcela¬
rio uruguayo está instalado en una concepción que privilegia el “bien” seguridad, por
sobre todas las otras dimensiones de la vida. Así, en función de la seguridad se (mal)
desarrollan la atención de salud, las oportunidades de acceso a la educación en cual¬
quiera de sus niveles, la administración del tiempo libre, el contacto con el exterior y
hasta la cuestiones más básales como la higiene y la alimentación.

Seguramente, la creación del Instituto Nacional de Rehabilitación, a través de la
Ley 18.719, de 22 de noviembre de 2010 y la dotación de un cuerpo de funcionarios
no policiales, escalafón “S”, establecida por decreto 104/2011 de 10 de marzo de
2011, son factores esenciales a tales fines. Esta ruta se complementa con el proyecto de
ley “de organización del sistema penitenciario nacional” presentado por el Poder Eje¬
cutivo ante el Parlamento, para regular el funcionamiento del Instituto Nacional de
Rehabilitación, concebido en tanto órgano desconcentrado, que regirá todas las cárce¬
les del país 11 , superando así el escindido organigrama actual.

La lógica policial necesita ser suplantada por un proyecto que entienda a los cen¬
tros, en tanto unidades integrales donde el aspecto custodial, sea uno más del conjun-

10 http://www.hoycanelones.com.uy/201 l/index.php?option=com_k2&view=itemlist&task=tag&
tag= Comisionado +Parlamentario+el+Dr.+%C3%8 llvaro+Garc%C3%A9

11 http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/201 l/08/min_390.pdf

to a tener en cuenta a la hora de pensar proyectos institucionales que tienen como
norte la rehabilitación. Por ello, resulta altamente positivo que la propuesta establezca
las dimensiones de la política pública para la privación de libertad, considerando como
establece el Artículo 8, su integralidad, coordinación con las políticas públicas socia¬
les, progresividad, transversalidad y promoción de la responsabilidad social a través del
trabajo y la capacitación educativa.

En definitiva, se espera la materialización de proyectos de centro con gestión y
abordajes multidisciplinarios y regidos por la perspectiva de los derechos humanos. El
desafío no es nada menor, tomando en cuenta el estado de situación actual de los ejes
vertebradores de la propuesta de rehabilitación, educación y trabajo, y las característi¬
cas sociodemográficas de la población privada de libertad: población dinámica, de
enclave urbano, joven, predominantemente masculina, proveniente de hogares
socioeconómicamente críticos, con baja escolaridad, con escasa o nula adscripción al
empleo formal y con trayectoria de institucionalización previa.

Los datos expuestos a continuación, ilustran la afirmación anterior 12 .

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12 Encuesta a personas adultas privadas de libertad en el marco del proyecto Hacia una política de Estado en
privación de libertad. Diálogo, recomendaciones y propuestas; SERPAJ y OSJ de la FJD, con el apoyo de la Unión
Europea.

Datos recogidos al 30 de octubre de 2010.

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

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SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Se trata de una población claramente desafiliada, que no ha tenido acceso a las
clásicas herramientas que permiten trascender la segmentación social: trabajo y estu¬
dio son el gran déficit que la caracteriza. Por ello, en el encierro, y ante la cotidianeidad
de la vida en una institución total, el Estado no debería fracasar, una vez más, en el
intento de brindar oportunidades para que estas personas, al egreso, realmente sean
incluidas. Todo ello vendrá de la mano de la calidad de la oferta y las oportunidades.
Sin dudas, la chance de una reinserción exitosa, es directamente proporcional a la
calidad de los saberes y competencias incorporados; máxime tomando en cuenta que,
el mercado de trabajo, al cual se pretende se adscriban al egreso, exige cualificaciones
cada vez más específicas y profundas. La oferta entonces no puede seguir siendo la
devaluada propuesta de “lo que llega”, “lo que voluntariamente traen las iglesias y las
ong” o la tradicional curricula educativa, ante la cual estas personas registran una larga
lista de fracasos que desencadena en una expulsión del sistema formal, disfrazada de
abandono escolar. Es claro que más de lo mismo , no funciona. Está en el Estado todo el
peso de la obligación ya que como bien expresa Baratía, “Después de haberse olvidado
una serie de sujetos vulnerables provenientes de grupos marginales o peligrosos’ cuan¬
do estaba en juego la seguridad de sus derechos, la política criminal los reencuentra
como objetos de política social” 13 .

Es la seguridad de la integralidad de los derechos, en tanto realidad y no como
escenario de aspiraciones, la que debiera regir no ya la vida en reclusión, sino la vida
toda, de estas y todas las personas que habitan nuestro país.

Del ocio compulsivo a la producción de la vida

Lo anterior se vincula estrechamente con la posibilidad de concebir y administrar el
tiempo en reclusión, como otra dimensión de esa oportunidad. Encierro compulsivo,
aislamiento y ocio como propuestas casi exclusivas, está claro que resultan, en el mejor
de los casos el congelamiento de la vida. El tiempo transcurre en el afuera, mientras
intramuros se padece, sin actividades que permitan a la personas al menos la posibili¬
dad de resignificar la pena como oportunidad para utilizarlo en alguna propuesta
productiva, en el sentido más integral de la palabra.

El discurso que como cantaleta repite hasta el cansancio que “las cárceles son uni¬
versidades del delito”, se asienta en una retórica omisa que niega, no por desconoci¬
miento sino por irresponsabilidad, el hecho que el Estado uruguayo durante décadas
ha esquivado deliberadamente sus obligaciones de concretar, también para la pobla¬
ción privada de libertad, las políticas públicas que -con no siempre buenos niveles de
calidad y cobertura- acerca al resto de la ciudadanía. Y no porque gaste poco -aunque

13 BARATTA, Alessandro; Política criminal: entre la política de seguridad y la política social en “Delito y seguridad
de los habitantes”; Editorial Siglo XXI; Programa de Sistema Penal y Derechos Humanos de ILANUD,
México D.F; 1997.

el presupuesto público para educación y salud, por ejemplo, no sean los estrictamente
adecuados para asegurar satisfactores dignos a las necesidades humanas de su pobla¬
ción- sino porque fundamentalmente gasta mal (cuando no media la corrupción en la
gestión de los recursos destinados al sistema carcelario). La optimización de los recur¬
sos estatales, a través de la dotación de personal idóneo dependiente de la agencia del
Estado que a los efectos sea pertinente, logrará sin dudas, además de la mejora sustan¬
cial en la calidad del servicio, la eficiencia del gasto. Por tanto, así como paulatinamen¬
te ASSE va haciéndose cargo de la gestión de la salud de la población privada de
libertad, en la órbita de la educación deberá ser ANEP la que asuma, de una vez por
todas, su responsabilidad en materia de educación en forma eficiente y permanente.
Resulta pavoroso constatar que la oferta educativa en la inmensa mayoría de estableci¬
mientos penitenciarios, se reduce a un puñado de maestros y profesores (casi todos del
Consejo de Educación Secundaria). Por supuesto que la oferta no condice con las
necesidades de la población carcelaria, sino que se ajusta a los recursos humanos que
los subsistemas pueden destinar a los mismos; a lo que debe sumarse las “bajas” de
quienes renuncian a la labor, no tanto por la “peligrosidad” o “insalubridad” del con¬
tacto con la población reclusa, sino por el largo collar de frustraciones que deben
sortear toda vez que pretenden dictar sus clases y la discrecionalidad de las guardias o
comandos penitenciarios lo obstaculizan.

El porcentaje de personas privadas de libertad que acceden a algún tipo de educa¬
ción, sea formal o no formal, es realmente bajo.

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SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

Repensar la educación en cárceles es todo un desafío; en primer lugar porque, desde
nuestro punto de vista, implica diseñar toda una pedagogía -contenidos, procedi¬
mientos y evaluaciones- que den respuestas eficientes a las necesidades específicas de la
población. En segundo lugar, porque implica una ruptura acerca con los formatos
tradicionales, disciplinadores, tan funcionales a la institucionalidad penitenciaria vi¬
gente. El quid será cumplir con las cometidos fundantes de la institución educativa -
con énfasis en lo plasmado en los Artículos I o , 2 o y 3 o de la Ley General de Educa¬
ción 14 - en otra tan ajena, en sus fines y medios, como lo es la cárcel. Sobre este aspecto,
la Fundación Entre Todos, a través del Espacio de Articulación Carcelaria , promovió
una serie de diálogos que arrojaron como resultado final el documento titulado “Apor¬
tes para el diseño de una matriz socioeducativa integral no formal en el sistema carce¬
lario uruguayo” 15 . En la misma línea, en el marco Proyecto L ‘Apoyo a la Reformas de las
Instituciones para Personas Privadas de Libertad " -coordinado por Naciones Unidas Uru¬
guay y la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional de la Presidencia de la
República- el Instituto Nacional de Rehabilitación organizó unos diálogos sobre la
Educación Formal en cárceles. Ambos procesos arrojaron aportes valiosos; sin embargo
creemos que esta área necesita ser pensada sistemática y profundamente, integrando
en el proceso a los actores directamente involucrados a la vez que a expertos de la
educación en contextos de encierro.

En todo caso, el basamento ineludible que permita desarrollar cualquier propuesta
de educación en cárceles, deberá ser el que coloca a la educación en tanto derecho
humano de calidad, exigible y verificable. Para que la educación sea un derecho signi¬
ficativo, tiene que ser asequible, accesible, aceptable y adaptable 16 .

14 Artículo 1° . (De la educación como derecho humano fundamental).- Declárase de interés general la promo¬
ción del goce y el efectivo ejercicio del derecho a la educación, como un derecho humano fundamental. El
Estado garantizará y promoverá una educación de calidad para todos sus habitantes, a lo largo de toda la vida,
facilitando la continuidad educativa.

Artículo 2° . (De la educación como bien público).- Reconócese el goce y el ejercicio del derecho a la educa¬
ción, como un bien público y social que tiene como fin el pleno desarrollo físico, psíquico, ético, intelectual
y social de todas las personas sin discriminación alguna.

Artículo 3° . (De la orientación de la educación).- La educación estará orientada a la búsqueda de una vida
armónica e integrada a través del trabajo, la cultura, el entretenimiento, el cuidado de la salud, el respeto al
medio ambiente, y el ejercicio responsable de la ciudadanía, como factores esenciales del desarrollo sostenible,
la tolerancia, la plena vigencia de los derechos humanos, la paz y la comprensión entre los pueblos y las
naciones.

Ver: Ley Ley N° 18.437, Ley General de Educación; http://ces.edu. uy/ces/index.php?option=
com_content&view=article&id= 369%3Aley-no-18437-ley-general-de-educacion-160109&catid
=55%3Anormativa&Itemid=78

15 http://www.fundacionentretodos.org.uy/fet/index.php?option=com_content&view=article&id
=71&Itemid=82

16 Estos 4 indicadores fueron elaborados por la ex Relatora Especial sobre el derecho a la educación, Katarina
Tomasevski. A continuación, una rápida síntesis sobre su significado:

En lo relativo al trabajo, idéntico marco se hace indispensable. En la reclusión se
desarrolla una gran diversidad de tareas, muchas de ellas circunscriptas al transcurso de
la vida cotidiana y al mantenimiento de la infraestructura en los centros penitenciarios.
Resulta interesante estimar el cálculo de cuánto debería gastar el Estado si retribuyera
económicamente el trabajo que las personas privadas de libertad desarrollan para prepa¬
rar el alimento de la población carcelaria y distribuirlo; limpiar espacios habitados por
los/as reclusos/as y aquellos utilizados por la Policía; mantenimiento de maquinaria y
vehículos; albañilería; carpintería; herrería; panadería; sanitaria; jardinería, tambo; hor¬
ticultura; cría y faena de animales, peluquería, entre otras tareas. Son marginales aquellas
experiencias que desarrollan emprendimientos personales -que pueden asociar o emplear
a alguna otra persona- como también lo son los convenios laborales que puedan celebrar¬
se con alguna iniciativa privada o bien con alguna agencia del Estado (Dirección Nacio¬
nal de Correos, ANCAP, o algún programa puntual de las Intendencias Departamenta¬
les). De las personas que desarrollan tareas, sólo un pequeño porcentaje recibe a cambio
alguna retribución, siendo el peculio, la más generalizada.

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El trabajo es un derecho fundamental en la vida de las personas; en el caso de quienes
están privados/as de libertad, se constituye además en una herramienta que permite
mitigar la sobrecarga económica que las familias asumen ante la ausencia de uno de sus

Asequibilidad : que la enseñanza es gratuita y está financiada por el Estado y que existe una infraestructura
adecuada y docentes formados capaces de sostener la prestación de educación.

Accesibilidad: que el sistema es no discriminatorio y accesible a todos, y que se adoptan medidas positivas para
incluir a los más marginados.

Aceptabilidad: que el contenido de la enseñanza es relevante, no discriminatorio y culturalmente apropiado,
y de calidad, que el ámbito educativo en sí es seguro y que los docentes son profesionales.

Adaptabilidad : que la educación puede evolucionar a medida que cambian las necesidades de la sociedad y
puede contribuir a superar las desigualdades, como la discriminación de género, y que puede adaptarse
localmente para adecuarse a contextos específicos.

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

miembros; tanto para el presupuesto familiar como para cubrir los gastos que genera la
persona recluida. Sin lugar a dudas, un elemento innovador será cuantificar la incidencia
de la contribución de las familias en el costo per cápita de la privación de libertad. Un
conjunto considerable de alimentos y artículos son provistos por el núcleo familiar, ante
la omisión o bien la no suficiencia de lo suministrado por el Estado.

El trabajo en cárceles, salvo excepciones vinculadas a convenios con alguna agencia
del Estado, se desarrolla sin estipulación de jornada máxima de trabajo, descanso,
condiciones de higiene y seguridad y sin remuneración.

El Proyecto L, colaboró con un “Estudio sobre la situación legal y reglamentaria del
trabajo dentro de las cárceles y la inserción laboral de las personas liberadas del sistema
penitenciario”. Como resultado de dicha consultoría, el Ministerio del Interior ha
preparado un proyecto que reglamenta el trabajo de las personas privadas de libertad
tanto dentro como fuera de las cárceles 17 .

El binomio educación - trabajo parece ser el motor que impulsa la reforma liderada
por el Ministerio del Interior. El seguimiento de estas áreas ha sido designado al Patro¬
nato Nacional de Encarcelados y Liberados, órgano que si bien ha sido fortalecido
orgánica y políticamente en esta administración, aún acarrea los resabios de una insti¬
tución asistencialista, con poca capacidad de actuación y reducidos recursos -econó¬
micos y humanos- para tamaña empresa.

Pero es sin lugar a dudas la carencia de un plan estratégico para la reforma, el aspecto
que más llama la atención. Si bien las autoridades nombran al “Documento de consenso
interpartidario” y al proyecto de reglamentación de la INR como instrumentos guía del
proceso, desde el afuera cuesta mucho dar seguimiento a la integralidad de la propuesta de
cambio, toda vez que muchas de las acciones aún aparecen como respuestas reactivas a las
urgencias reales. Superada esta etapa, es de esperar que, las metas propuestas a 2014,
cuando la actual administración termine su gestión, sean planteadas públicamente, a través
de un plan o proyecto de reforma que estipule áreas de intervención, actores involucrados,
responsabilidades, calendarización, medidas a tomar, resultados esperados, mecanismos de
seguimiento y evaluación, así como proyección y sostenibilidad a futuro. De lo contrario,
esta costosa y arrojada iniciativa, corre el riesgo de diluirse en el tiempo, cuando el espasmo
social y político que la alentó, sea redireccionado hacia otro tema de agenda pública, culmi¬
nado el gobierno del Sr. José Mujica. Las políticas de Estado trascienden la administración
de turno, y para ello es necesario además de planificarlas rigurosamente, asegurar los com¬
promisos a futuro que han de sostenerlas en el tiempo.

Sigue llamando la atención que el actual gobierno no haya impulsado aún una
mesa de trabajo permanente, de carácter intersectorial, donde la voz de la sociedad
civil tenga el estatus que merece, luego de tantos años de trabajo, experiencia acumu¬
lada y saberes construidos en la materia.

17 http://www.elpais.com.uy/ 110709/pnacio-578607/nacional/Elaboran-tres-leyes-sobre-carceles/

http://www.minterior.gub.uy/index.php/es/component/content/article/738-interior-prepara-proyecto-que-

reglamente-trabajo-de-detenidos-fuera-de-carceles

Características sociodemográficas y condiciones de
vida de los y las adolescentes privados/as de libertad 1

Población adolescente privada de libertad distribuida por sexo

Sexo

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

Hombres

93,0

93,0

Mujeres

7,0

100,0

Total

100,0

Población adolescente privada de libertad distribuida por edades

¿Cuántos años
tenes?

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

13

,4

,4

14

7,5

7,9

15

11,8

19,8

16

23,6

43,4

17

33,0

76,4

18

16,7

93,2

19

4,2

97,3

20

,6

97,9

s/d

2,1

100,0

Total

100,0

Situación habitacicn^l previa a la reclusión

¿Dónde vivías driles de le reclusión?

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

Hoyar Particular

97,9

97.9

Hoyar de Protección

,8

m. (

Situación de Calle

,7

99.4

s/d

,6

100.0

Total

100,0

1 Fuente: Encuesta a adolescentes privados/as de libertad en el marco del proyecto “Hacia una política de
Estado en privación de libertad. Diálogos, recomendaciones y propuestas”; SERPAJ y OSJ de la fundación
Justicia y Derecho, con el apoyo de la Unión Europea. Proyecto EIDHR/127929/2009/214-106

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Sabe leer y escribir

¿Sdbáh ItíHr y
escribir?

Ptjrc^MlajH

válido

Pc:rt;tínLHjH

acumulado

SI

90,5

90,5

NO

9,0

99,4

s/d

100,0

Total

100.0

Nivel de lectoe&crltura

¿Cómo es tu nivel de
lenliirn y HHCirilijrH?

Porcentaje

válido

Porcentaje

Hcumulndcj

Buano

52,4

52,4

Regular

35,7

88,1

Deficiente

2.4

90.5

No corresp.

9.0

99.4

s/d

,6

100,0

Total

100,0

Trabajo previo a la reclusión

¿Trabajabas antes

dfí la reclusión?

Porcentaje

válido

Porcentaje

cumulado

SI

-10.3

40.3

NO

58.2

38.5

s/d

1,5

100.0

Total

100.0

Trayectoria previa 00 t00tr'0$ de INAU

¿Estuviste antes en
fdlyún ottnln: dtt
INAU?

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

SI

71 .tí

71.13

NO

2/,0

38. ñ

s/d

1.2

100.3

Total

100.0

¿De qué tipo?

Protección

Infracción

SI

10.7

217

NO

63.1

15

No corresp.

24.5

89

s/d

1.3

5

TOTAL

100%

327

Situación procesal al momento de l* encuesta

¿Tenós condena?

Porcentaje

VHÜdo

Porcentaje

ae ij'nulHcjc]

£1

76,7

76,7

NO

22,1

93, S

s/d

1.2

100,0

Total

100.0

Delito

¿Cusí es el delito por el
que estás recluido?

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

Copamiento

2,1

2,1

Homicidio

23,4

25,6

Hurto

7.1

32,7

l esiones

,4

33,1

OlroK

1,1

34.2

Rapiña

63,5

07.7

Receptación

,4

38,2

s/d

1,8

100.0

Total

100,0

Alimentación en la reclusión

A tu criterio, ¿la comida
que ingieris durante el dia
es...?

Porteril aje

válido

Poma ni aja

acumulado

Suficiente

67,7

67,7

Insuficiente

29,0

96,6

s/d

3,4

100,0

Total

100,0

Pesquis;] Sünitíniíi «il ingreso

¿Te hicieron
exámenes de salud
al ingrasar al
centro?

Poroarilaja

válido

Pnrcanlaja

acumulado

SI

33 r 8

33,8

NO

64,7

98,5

s/d

1,5

Total

100,0

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Consumo de psicofármacos

¿Consumís Algún
psicofármaco?

PorOAfitAjA

válido

P orear ilaja

acumulado

SI

64,5

64,5

NO

32.fi

97,0

s/d

3,0

100,0

Total

100,0

Especificar

¿Cuál / es?

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

Clonazepam

2,7

2,7

Clonazepam, Diazepam

2,2

5,0

Clonazepam, Parnox

1,4

6,4

Clonóle n

,6

7,0

Clonolen, □ ia/Hfjam, Parnox

*4

7,4

Diazepam

8,8

16,2

Diazepam. Parnox

1,7

18,0

Diazepam, Quetiapina

,3

18,3

Diazepam, Rispiredona

,5

18,7

Benzodiazepina

,5

19,2

Incontin

,4

19,6

Olms

20,0

No corrsñp.

32,5

52,4

Parsidel, Quetiapina

,6

53,0

s/d

46,7

99,6

Topiramato

,4

100,0

Total

100,0

Acceso a la educación durante la reclusión

¿Actualmente

estudias?

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

31

41,2

41,2

NO

57,3

98,5

s/d

1,5

100,0

Total

100,0

Medidas de protección y garantías

¿Cür'iüüés ;-j Lu
abogado?

Porcentaje

válido

Porten Laja

acumulado

SI

57,4

57,4

NO

41,b

9ñ,ñ

s/d

1,2

100,0

Total

100,0

Malos tratos y apremios físicos por parte de la fuerza pública

¿Alguna voz fuiste
victima de violencia
por parto do los
funcionarios
policiales?

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

SI

75,S

75,8

NO

22,7

98 r 5

s/d

1,5

100,0

Total

100,0

¿En qué contexto?

Porcentaje

válido

Porcentaje

acumulado

Motín

9,2

9.2

Fuga

9,3

18,5

Otro

17,7

36,1

Al momento do la dctonoión

18,0

54,2

No corresp.

43,9

98,1

s/d

1,9

100,0

Total

100,0

Horas de encierro en habitaciones o celdas

Régimen de
encierro

Frecuencia

Porcentaje

Abierto

13

3.9

Entre 1 y 8
horas

10

3.3

Entre 8.1 y 16
horas

150

46.1

Entre 16.1 y 24
horas

154

46.7

Total

327

100

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Observaciones preliminares de la visita de la
Relatoría sobre los Derechos de las personas privadas
de libertad de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos a Uruguay 1

La Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) realizó una visita de trabajo a Uru¬
guay del 4 al 8 de julio de 2011. La delegación estuvo integrada por el Comisionado
Rodrigo Escobar Gil y personal de la Secretaría Ejecutiva.

“El objetivo de esta visita de trabajo era verificar la situación general del sistema
penitenciario uruguayo, identificar los principales problemas que éste enfrenta actual¬
mente y emitir recomendaciones concretas al Estado”.

La delegación se reunió con el Ministro del Interior y sus asesores en materia peni¬
tenciaria, el Comisionado Parlamentario, el Vicecanciller, el Director General de Asuntos
Políticos y la Directora Adjunta de la Dirección de Derechos Humanos de la Cancille¬
ría, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, el Pro-secretario y el Ministro del
Tribunal de Apelaciones en lo Penal. Además, la delegación se reunió con SERPAJ,
IELSUR, el CDN, Amnistía Internacional Sección Uruguay, el OSJ de la Fundación
Justicia y Derecho y la Oficina Regional para el Cono Sur del IIDH.

El equipo de la Relatoría visitó el Centro Penitenciario de Punta de Rieles, el Com¬
plejo Carcelario Santiago Vázquez (COMCAR), el Complejo Libertad, el Estableci¬
miento Femenino de Cabildo y el Complejo de Detención y Reeducación Colonia
Berro, en el que se visitaron los Hogares: Sarandí, Ituzaingó y Ser.

En su informe final, la Relatoría brinda los siguientes datos:

“(...) De acuerdo con datos oficiales de la División de Estadística y Análisis Estra¬
tégico del Ministerio del Interior (actualizados al 30 de junio de 2011) la población
penitenciaria total de adultos en Uruguay es de 9.067 reclusos, de éstos entre el 75%
y el 80% están localizados en Montevideo y el área metropolitana. Además, del total
de 9.067 adultos privados de libertad en todo el territorio nacional 3.631 serían de¬
lincuentes primarios y 5.436 serían reincidentes, por lo que la tasa media de reinci¬
dencia actual se sitúa en un 60%.

En cuanto a la distribución por género, la población reclusa masculina ascendería a
8.353 personas y la femenina sería de 714, representando ésta un 7,8% del total. De
acuerdo con información emitida por el Departamento de Asesoría en Asuntos Peni-

1 Ver: http://www.cidh.oas.org/Comunicados/Spanish/201 1/76A-1 lsp.htm

tenciarios y Género del Instituto Nacional de Rehabilitación (actualizada al 30 de
junio de 2011) del total de la población reclusa femenina a nivel nacional, 53 mujeres
vivían en reclusión con sus hijos (en total 57 niños) y 27 estaban embarazadas. Por
otro lado, el Director del SEMEJI informó a la delegación que al momento de la visita
había un total de 437 adolescentes privados de libertad (...)”.

A continuación, un extracto sobre las consideraciones de la Relatoría:

• “...se valora como positivo el reconocimiento institucional por parte del Estado
de la grave crisis penitenciaria que enfrenta el país, así como la manifestación expresa
del Gobierno de considerar la situación del sistema penitenciario como una de sus
prioridades principales (...) toma nota la voluntad política del Estado de encontrar
una política criminal que trascienda la administración del gobierno de turno y se
oriente a promover políticas integrales frente al delito y la reinserción social de los
contraventores del ordenamiento jurídico penal” 2 .

• “La Relatoría observa con satisfacción la adopción por parte del Estado de algunas
medidas concretas como: el aumento de la inversión pública destinada al sistema
carcelario; la reciente clausura del módulo denominado “Las Latas” en el Complejo
Libertad (...) la puesta en marcha de la Unidad Penitenciaria de Punta de Rieles,
como modelo piloto hacia donde se apunta llevar a otras cárceles del país; y el que la
prestación de los servicios de salud esté a cargo de la Administración de los Servicios de
Salud del Estado (ASSE), lo que a la fecha ya se ha implementado en COMCAR, la
Unidad Penitenciaria de Punta de Rieles, la Unidad Penitenciaria El Molino y el Centro
Nacional de Rehabilitación...”.

• “Las autoridades entrevistadas manifestaron que se tiene programado realizar el
traslado de otros 400 reclusos a la Unidad Penitenciaria de Punta de Rieles dentro de
los próximos seis meses, y el cierre del centro femenino de Cabildo con el traslado de
todas sus ocupantes al Centro Nacional de Rehabilitación. Adicionalmente, a mediano
plazo -en el periodo 2011-2014- se prevé la creación de aproximadamente 4.000
nuevas plazas, la mitad de las cuales estarían distribuidas en proyectos de habilitación
de espacios en establecimientos ya existentes, y la otra mitad correspondería a la
construcción posterior de una nueva cárcel”.

• “Asimismo, la Relatoría toma nota de las reformas legislativas adelantadas en los
últimos años (...) entre las que se encuentra la reciente Ley No. 18.667 (...) denominada
de emergencia carcelaria, (...) por medio de la cual se dispone, entre otras cosas, la
creación de 1.500 cargos de operadores penitenciarios. Además, el Estado informó que
actualmente está en marcha un proceso de reforma de los códigos Penal y de
Procedimiento Penal (...)”.

2 Un paso importante en esta dirección a nivel de voluntad política lo constituye el Documento de
Consenso promovido por la Comisión Interpartidaria de Seguridad Pública, adoptado el 10 de agosto de 2010
y firmado por el Ministro del Interior y representantes de los Partidos Colorado, Independiente, Nacional y
Frente Amplio.

167

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

“Sin embargo, a pesar de los avances descritos, la Relatoría sobre los Derechos de las
Personas Privadas de Libertad de la CIDH observó serias deficiencias en el sistema
carcelario uruguayo:

• “(...) La sobrepoblación de los establecimientos de privación de libertad es uno
de los problemas más graves que enfrenta actualmente el sistema carcelario uruguayo
(...)

• “(•••) la capacidad total del sistema carcelario es de 7.061 plazas para un total de
9.095 reclusos y reclusas, por lo que hay un nivel de hacinamiento del 129%. En los
establecimientos del área metropolitana el nivel de hacinamiento es de 139%, y en los
del interior de 122%”.

• “El equipo de la Relatoría constató en sus visitas a centros penitenciarios que el
COMCAR cuya capacidad es de 1.636 plazas, albergaba en ese momento 3.120 perso¬
nas, presentando un hacinamiento del 200%. La cárcel de mujeres de Cabildo, cuya
capacidad es de 150 reclusas, hospedaba 320, también con un nivel de hacinamiento de
más del 200%. Igualmente, se observó en los hogares de adolescentes visitados en Colonia
Berro, las siguientes proporciones: Hogar Sarandí, con una capacidad de 27 plazas, alojaba
36 adolescentes; y el Hogar Ituzaingó, con capacidad para 22, alojaba 42”.

• “... la Comisión Interamericana reitera que el hacinamiento de personas privadas
de libertad constituye en sí mismo una forma de trato, cruel, inhumano y degradante,
violatoria del derecho a la integridad personal en los términos de los artículos 5.1 y
5.2 de la Convención Americana. El hacinamiento es además un factor que incre¬
menta los niveles de violencia y fricciones entre los reclusos; dificulta que éstos
dispongan de un mínimo de privacidad; reduce los espacios de acceso a las duchas,
baños, el patio etc.; facilita la propagación de enfermedades; constituye un factor de
riesgo de incendios y otras situaciones de emergencia; impide el acceso a las ya
escasas oportunidades de estudio y trabajo, con las consecuencias que ello acarrea; y
en definitiva, genera serios problemas en la gestión de los establecimientos
penitenciarios, afectando por ejemplo la prestación de los servicios médicos y el
ejercicio de los esquemas de seguridad de la cárcel”.

• “Otra consecuencia del hacinamiento es la imposibilidad de clasificar a los internos
por categorías, por ejemplo, entre procesados y condenados lo que en la práctica gen¬
era una situación generalizada contraria al régimen establecido por el artículo 5.4 de la
Convención Americana. Además, es claro que el Estado debe dar a los procesados un
trato distinto, acorde con el respeto de los derechos a la libertad personal y a la presunción
de inocencia”.

• “...la CIDH reconoce que la creación de nuevas plazas penitenciarias es una
medida esencial para combatir el hacinamiento y adecuar al sistema carcelario a las
necesidades actuales; sin embargo, esta sola medida no representa una solución sostenible
en el tiempo. La atención efectiva a la sobrepoblación del sistema carcelario, requiere
además que el Estado haga un uso más racional de la prisión preventiva; promueva el

uso de medidas alternativas o sustitutivas de la prisión preventiva; y maximice el ejercicio
de otras figuras propias del proceso de la ejecución de la sentencia, como las libertades
condicionales, asistidas, las redenciones de pena por trabajo y estudio. De no analizarse
a fondo las causas reales del hacinamiento y sus posibles soluciones a largo plazo, todos
los planes y proyectos de creación y habilitación de plazas no pasarán de ser meros
paliativos para un problema que seguirá aumentando inexorablemente con el paso del
tiempo”.

• “En su visita al COMCAR el Relator constató que las condiciones edilicias,
sanitarias y de higiene de los módulos 1, 2 y 4 son absolutamente inadecuadas para el
alojamiento de seres humanos. Estos módulos son espacios oscuros, húmedos, fríos,
insalubres, llenos de basura, sin entradas adecuadas de aire y luz natural, en los que las
aguas negras salen de los desagües a los pisos y las celdas, lo que además de ser
antihigiénico, genera una atmósfera densa de olores nauseabundos. La propia
infraestructura de estos módulos está totalmente corroída y desgastada, observándose
hoyos y boquetes en las paredes y el piso de los pasillos. En esas condiciones de
insalubridad se constató la presencia de personas portadoras de VIH”.

• “La Comisión considera que tales condiciones de alojamiento en esos módulos
del COMCAR son abiertamente contrarias al respeto de la dignidad inherente de
todo ser humano, y por lo tanto, una clara violación al derecho a la integridad personal
de los internos. Además de constituir un ambiente insalubre e inadecuado para los
propios agentes de seguridad que deben ejercer sus funciones en esos espacios. Esas
condiciones se agravan con el hecho de que el COMCAR posee un nivel de hacinamiento
del 200%”.

• “En atención a las anteriores consideraciones la CIDH recomienda al Estado
uruguayo clausurar los módulos 1, 2 y 4 del COMCAR y trasladar a las personas allí
alojadas a otros recintos donde se les garanticen condiciones dignas de reclusión. En la
visita se constató que el grado de degradación de esas estructuras es tan avanzado que
cualquier mejora o remodelación resultaría insuficiente (...)”.

• (...) “Igualmente, llamó la atención de la Relatoría las deficientes condiciones de
alojamiento en el Hogar Ser de Colonia Berro, cuyas estructuras fueron visiblemente
concebidas para el encierro y no para la reeducación o reinserción de los adolescentes”.

• “En atención a las consideraciones precedentes, la CIDH reitera que el Estado al
privar de libertad a una persona se constituye en garante de sus derechos fundamentales,
y asume el deber irrenunciable de garantizar sus derechos fundamentales,
particularmente de sus derechos a la vida e integridad personal. Esto implica, en los
hechos, que el Estado debe asegurar que los reclusos y reclusas vivan en condiciones
dignas en las que puedan satisfacer adecuadamente sus necesidades básicas y que
favorezcan las posibilidades de reinserción social (...)”

• (...)Otro punto de gran preocupación de la Relatoría es el uso generalizado de la
prisión preventiva y por periodos de tiempo que muchas veces exceden de un plazo

169

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

razonable. En este sentido, aunque las cifras recibidas por la delegación de diversas
fuentes varían, sí se observó que existe una práctica constante y sistemática de hacer
uso de la prisión preventiva de forma automática, lo que naturalmente repercute en los
niveles de encarcelamiento”.

• “De acuerdo con datos oficiales de la División de Estadística y Análisis Estratégico
del Ministerio del Interior (actualizados al 30 de junio de 2011), del total de 9.067
reclusos, 5.908 serían procesados (65%) y 3.159 penados. Esta diferencia es aún más
marcada en los establecimientos departamentales donde el porcentaje de procesados
asciende a 71,8% del total de personas privadas de libertad”.

• (...) “la CIDH recomienda al Estado uruguayo realizar las reformas legales
necesarias para limitar la utilización de la prisión preventiva, especialmente en el caso
de los delitos no violentos y menos graves, y recurrir con mayor frecuencia a medidas
alternativas o sustitutivas que no impliquen la privación de libertad. Pero sobre todo,
insta al Estado a promover un cambio en la cultura y la práctica judicial establecidas,
que produzca un verdadero cambio de paradigma en la concepción de la procedencia
y necesidad de la prisión preventiva”.

• (...)“Durante las visitas a cárceles se constató que efectivamente el número de
agentes destinados a las tareas de seguridad es insuficiente para el manejo apropiado
de esos establecimientos; lo cual, además de tener efectos obvios en términos de
seguridad, también afecta el libre desarrollo de otras actividades propias de la gestión
penitenciaria. Además, la falta de una remuneración adecuada obliga a los agentes que
laboran en las cárceles a desarrollar otras actividades en sus días francos, y los expone
en mayor medida a recibir ilícitamente dinero de los propios reclusos o de terceras
personas”.

• “... la CIDH recomienda al Estado sustituir progresivamente al personal policial
destinado al servicio en cárceles por un cuerpo penitenciario especializado de carácter
civil, y prestar atención a las condiciones laborales de los agentes encargados de la
gestión penitenciaria. Para lo cual se insta al Estado a dar seguimiento a todos aquellos
estudios y recomendaciones realizados por las instituciones técnicas correspondientes”.

• (...) “En el curso de las entrevistas realizadas a internos e internas adultos de los
establecimientos carcelarios visitados que éstos señalaron consistente y reiteradamente
que los defensores públicos asignados por el Estado para representarlos en sus causas
no habían actuado con la debida diligencia en sus procesos. De hecho, la absoluta
mayoría de los reclusos manifestaron no haber visto a sus defensores en muchos meses
y algunos, en años”.

• (...)“... la Relatoría recibió información de fuentes oficiales acerca de otros
problemas serios presentes en los cárceles de Uruguay, como el consumo generalizado
de drogas especialmente en los principales penales del país, como COMCAR, el
Complejo Libertad y Cabildo, en los que los niveles de consumo pueden alcanzar el
80% y 90%. De acuerdo con el Comisionado Parlamentario para el Sistema Carcelario,

actualmente no existen en el país programas de salud pública, salvo algunas iniciativas
incipientes adoptadas recientemente. Además, indicó que en algunas cárceles existirían
verdaderas redes criminales o mafias que se dedican al tráfico de drogas y a la extorsión
de reclusos, en las que estarían participando, tanto internos, como agentes del Estado”.

• “También preocupa a la Relatoría la falta generalizada de programas de trabajo y
estudio para los reclusos y reclusas, esta realidad además de ser constatada en las visitas
a los centras penales, fue corroborada por el Comisionado Penitenciario quien señaló
que el porcentaje de reclusos que realmente aprovecha estos programas ronda apenas el
20%. En este sentido, la Comisión reconoce los avances e iniciativas emprendidas en
los últimos años por el Estado (p.ej. el desarrollo de chacras y huertas en varios
establecimientos y el proyecto de Punta de Rieles) pero considera que es fundamental
que se adopten las medidas necesarias para que cada vez sean más los presos que puedan
acceder a estos programas y redimir su pena por medio del trabajo y el estudio, como
se establece en el texto de la ley. De lo contrario se crea una situación de hecho en la
que no se cumplen los fines de las penas privativas de la libertad de acuerdo con lo
establecido en el artículo 5.6 de la Convención Americana”.

• (...) “la CIDH toma en consideración que el Estado uruguayo ratificó el Protocolo
Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes (OP-CAT) el 8 de diciembre de 2005, y contempló la creación del
Mecanismo Nacional de Prevención (MNP) por medio del artículo 83 de la Ley 18.446
(2008). Según información proporcionada por la Directora Adjunta de la Dirección
de Derechos Humanos de la Cancillería, actualmente se está avanzando en la
Reglamentación del MNP y su funcionamiento ya está previsto en el presupuesto del
quinquenio (...)”.

• “ Finalmente, la Relatoría observó que actualmente no existen en Uruguay políticas
públicas integrales con respecto a la gestión penitenciaria, por lo que corresponde al
Estado, en función de los dispuesto en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Ameri¬
cana, adoptar políticas públicas que incluyan, tanto medidas de adopción inmediata,
como planes, programas y proyectos largo plazo; así como también, la adecuación de
la legislación y el sistema procesal penal para que sea compatible con la libertad per¬
sonal y las garantías judiciales establecidas en los tratados internacionales de derechos
humanos, lo cual debe ser asumido como una prioridad del Estado que no dependa
del mayor o menor interés que coyunturalmente pueda darle los gobiernos de turno,
ni de los avatares de la opinión pública; sino que debe constituir un compromiso que
vincule a todas las ramas del poder público, tanto el legislativo, como el ejecutivo y el
judicial, como también a la sociedad civil, en el propósito de construir un sistema
basado en la dignidad humana y que propenda por el mejoramiento de la sociedad y
del Estado democrático de derecho”

171

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO

Mujeres Privadas de Libertad:
una mirada desde lo institucional 2011

Mesa de Trabajo sobre Mujeres Privadas de Libertad
Serrana Mesa (Coordinadora) 1

Durante 2011 se han desarrollado una serie de procesos de cambio a nivel del sistema
penitenciario, que resultan -en muchos casos- auspiciosos, pero sobre los que es complejo,
e incluso apresurado generar una evaluación. Esto se debe justamente a que se trata de
procesos en evolución, que requieren tiempo de maduración e implementación efectiva.
Asimismo, se ve como altamente positivo que desde diversos espacios estatales vinculados
al sistema penitenciario, se ha constatado la necesidad de la aplicación de perspectiva de
género en las nuevas instituciones y en las instancias de formación de personal.

En lo que respecta a las mujeres privadas de libertad, se trata de una población en
crecimiento. En el diagnóstico realizado por la Mesa de Trabajo sobre Mujeres Priva¬
das de Libertad “Mujeres Privadas de Libertad en el Uruguay ” 2 , se estableció que la
población femenina recluida era de 370 mujeres; en 2011 son alrededor de 725 las
mujeres que se encuentran privadas de libertad. Esta casi duplicación de la población
femenina recluida (crecimiento que no se ha dado entre los hombres) requiere análisis
e iniciativas específicas, ajustadas a esta nueva realidad.

Dado que en este espacio no resulta posible abarcar todos los aspectos vinculados a la
situación de las mujeres privadas de libertad, especialmente por la diversidad de situaciones
que se registran en los distintos departamentos y centros de reclusión del país, tomaremos
como base a partir de la cual mostrar cambios operados y avances, los puntos presentados
como faltantes por la Mesa de Trabajo sobre Mujeres Privadas de Libertad en el “Informe
Derechos Humanos en el Uruguay 2010”, de SERPAJ. Asimismo, se mencionarán algunos
aspectos que consideramos necesario destacar, por su importancia estratégica en la mejora
de la situación de las mujeres privadas de libertad.

Tste artículo fue redactado por Serrana Mesa, Coordinadora de la Mesa de Trabajo sobre Mujeres Privadas
de Libertad cuyas organizaciones e instituciones integrantes son : Asesoría en Asuntos Penitenciarios del
Ministro del Interior; Bancada Bicameral Femenina; ASSE, CLADEM, Comisionado Parlamentario para el
Sistema Carcelario; Comisión Especial de Género y Equidad de la Cámara de Representantes y Comisión
Especial de Seguimiento de la Situación Carcelaria; COSPE; Defensoría de Oficio, Poder Judicial; Dirección
de Derechos Humanos del MEC; Asesoría en Asuntos Penitenciarios y Género de la DNCPyCR; División de
Género de la Int. de Canelones; División de Políticas de Género del Ministerio del Interior; EMAUS Nuevo
París; Facultad de Psicología; INACRI; INAU; INJU; Inmujeres-MIDES; Observatorio de Políticas Públicas
de Derechos Humanos en el MERCOSUR; ONU Mujeres; Patronato Nacional de Encarcelados y Libera-
dos-INR; Programa de Salud de la Mujer y Género del MSP; RUDA; Secretaría de la Mujer de la Int. de
Montevideo, Secretaría Nacional de Drogas/Junta Nacional de Drogas.

2 Ver: Mujeres privadas de libertad en Uruguay. Informe sobre las condiciones de reclusión', http://www.mec.gub.uy/
innovaportal/file/2071/1/muj eres.pdf

Los aspectos que se resaltaron como faltantes en el anterior Informe, fueron:

• Mayor homogeneidad en las intervenciones y aplicación de políticas a nivel nacional.
Mayores recursos y alcances a la institucionalidad de género dentro del sistema.

A este respecto, a través de la creación del Instituto Nacional de Rehabilitación, se
trata de centralizar las políticas referidas a las personas privadas de libertad. Su accionar
es incipiente aún, y requiere de una perspectiva de género que diferencie las
intervenciones, adecuándolas a hombres y mujeres, como así a otros ejes de diversidad
(edad, etnia, orientación sexual, etc.).

• Realización de investigaciones que den cuenta de las diversas realidades de las mujeres
privadas de libertad de todo el país, para lograr la implementación de políticas adecuadas.

Se desataca aquí la investigación realizada como parte del Proyecto L “Situación de
las mujeres privadas de libertad en el interior del país”, a cargo de Psic. María Ana Folie
y su equipo.

Se trata de una investigación cualitativa, desarrollada en los departamentos de
Colonia, Durazno y Florida, donde se coloca el énfasis en la visibilización de las
condiciones específicas de las mujeres privadas de libertad en el interior del país, y
cuáles son los actores y actrices que tienen un rol relevante en la situación de estas
mujeres, ya sea activamente o por omisión.

Es destacable también el trabajo de investigación y diagnóstico realizado en el marco
del Plan Nacional contra el Racismo y la Discriminación. Uno de los componentes de
este Plan, es el de discriminación a personas privadas de libertad y liberados y liberadas.
El trabajo para esta área temática, a cargo de la Soc.Ana Vigna, incluyó instancias de
trabajo con la Mesa de Trabajo sobre Mujeres Privadas de Libertad y mujeres de Cabildo.

• Lograr que las mujeres privadas de libertad accedan a empleos en todo el país, a través
de convenios socio-laborales y de otro tipo, con perspectiva de género, en forma sostenida.

En este componente, se destacan algunos avances, sin embargo, estamos lejos
de lograr el acceso al trabajo para todas las mujeres privadas de libertad que
pretenden hacer uso de este derecho. Sin embargo, el Patronato Nacional de
Encarcelados y Liberados ha realizado acciones a este respecto. Esta institución
centraliza en la actualidad aspectos fundamentales como el trabajo, la educación y
la cultura referidas a las personas privadas de libertad. Entre las distintas acciones
desarrolladas respecto al acceso al trabajo de las mujeres privadas de libertad, se
resalta el trabajo en cuadrillas mixtas en los departamentos de Canelones, Rocha y
Maldonado, en el desmalezamiento de terrenos. Se ha avanzado también en el
acceso a la educación.

En el mismo sentido, a través de la División Políticas de Género del Ministerio del
Interior y de la Secretaría de la Mujer, en el marco del trabajo de la Mesa de MPL, se
lograron convenios con la Junta Departamental de Montevideo y Tacurú, para trabajos
puntuales con mujeres privadas de libertad.

No podemos dejar de remarcar que las acciones en este componente resultan aún
insuficientes.

173

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

• Mayor cobertura de salud, mejorando la calidad de atención, abarcando todos los
centros de reclusión del país.

Un avance en esta dimensión es que el Sistema de Atención Integral a las Personas
Privadas de Libertad, actualmente se encuentre instalado en CNR y El Molino.

• Creación de “una cultura” de la importancia y necesidad de la aplicación de medidas
alternativas a la prisión, así como la aplicación de la prisión domiciliaria en el último
trimestre del embarazo y primeros 3 meses de lactancia materna.

Lejos estamos de lograr que esta cultura se haya constituido. A través de algunas acciones,
por ejemplo, el trabajo en la elaboración de documentos, capacitación y advocacy, con el
sustento de la “Declaración de San José y recomendaciones de la “Conferencia de Ministros
de Justicia de los Países Iberoamericanos relativa al acceso a derechos de las personas
penalmente privadas de libertad en Iberoamérica”, se pretende avanzar en este sentido.

Resulta fundamental lograr la aplicación efectiva de medidas alternativas a la privación
de libertad, más allá de no contarse con tecnologías de control para las personas que
accedan a éstas.

• Avanzar en el acceso total a los derechos establecidos para personas privadas de
libertad, por ejemplo separación entre mujeres penadas y procesadas; condiciones
edilicias adecuadas en todos los centros de reclusión.

Destacamos en este componente el cierre del Establecimiento Correccional y de
Detención para Mujeres Cabildo. Actualmente, las mujeres privadas de libertad de
Montevideo, San José y parte de la población de Canelones se encuentran en el Esta¬
blecimiento del Centro Nacional de Rehabilitación. Este nuevo centro cuenta con
mejores condiciones edilicias y permitió la erradicación del hacinamiento. Se requiere
ahora del desarrollo de políticas en todos los aspectos vinculados a la vida en este
centro, para lograr que las mujeres, accedan a una mejora en todos los aspectos inhe¬
rentes a la privación de libertad y logren una efectiva rehabilitación y/o inclusión.

Continúa pendiente la efectiva separación de las mujeres procesadas de aquellas que
ya se encuentran condenadas, siendo éste un requerimiento fundamental, previsto en
todos los documentos internacionales y la literatura sobre el tema.

Para finalizar, destacamos la transformación que se viene operando en lo que respec¬
ta al personal penitenciario, estando previsto el pasaje progresivo del personal policial
al personal civil. Para la formación de este nuevo plantel, el INR diseñó un Curso de
Capacitación dirigido a los recursos humanos requeridos por el Sistema Penitenciario,
pertenecientes al Escalafón S, el cual incluye 3 categorías de operadores: 1, 3 y 5. En
la actualidad, se encuentran en proceso de formación alrededor de 400 personas, de las
cuales aproximadamente el 50% son mujeres. Dentro de la curricula del Curso de
capacitación, se estableció un Módulo de Género, el cual consideramos traerá benefi¬
cios para el tratamiento y el relacionamiento del personal con las mujeres privadas de
libertad. En este Módulo, se hace especial énfasis en las condiciones específicas y dife¬
renciales de la privación de libertad de las mujeres. El Módulo estuvo -en el primer
Curso desarrollado- a cargo de la Mesa de Trabajo sobre MPL, con apoyo de ONU

Mujeres e incluyó un convenio con Inmujeres del Ministerio de Desarrollo Social. Los
temas abordados fueron género; violencia doméstica y de género; derechos y salud
sexual y reproductiva. En el marco del trabajo con los operadores, se vio necesario el
abordaje del tema drogas, para lo que se logró el apoyo de la Junta Nacional de Drogas
a través del desarrollo de talleres y la entrega de materiales a los operadores.

A través de los elementos enumerados, se visualiza que la atención a las mujeres
privadas de libertad ya no se considera de exclusiva competencia del Ministerio del
Interior, lo cual constituye un avance por sí mismo. Se hace necesario que las institu¬
ciones se apropien de este tema y desarrollen acciones más profundas y ajustadas a las
distintas realidades de las mujeres.

Datos estadísticos sobre mujeres privadas de libertad

Actualmente, ¿realiza estudios formales?

Total

SI

NO

s/d

27.4%

70.7%

2.0%

100.0%

¿Consur

SI

ne algún psicof

NO

ármaco?

SD

Total

38.1%

58.6%

3.3%

100.0%

¿Actual n

SI

nente, está trat

NO

¡ajando?

s/d

Total

26.3%

71.8%

2.0%

100.0%

175

¿Accede al ginecólogo en caso de necesitarlo ante una
urgencia?

SI

NO

NC

SD

Total

135

492

0

32

659

20.5%

74.7%

.0%

4.9%

100.0%

¿Accede al ginecólogo para controles periódicos?

Total

SI

NO

No corresp.

s/d

41.0%

54.0%

.0%

5.0%

100.0%

¿Accede al

SI

ginecólogo pai

NO

'a controles de

NC

embarazo?

SD

Total

22.5%

72.5%

.0%

5.0%

100.0%

Fuente: Encuesta a mujeres privadas de libertad en el marco del proyecto EIDHR/127929/2009/214-106 “Hacia
una política de Estado en privación de libertad. Diálogo, recomendaciones y propuestas”; SERPAJ y OSJ con el
apoyo de la Unión Europea.

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Aportes para el diseño de una matriz socioeducativa
integral no formal en el sistema carcelario uruguayo

Adrián Arias y Marcelo Morales 1

Introducción

La Fundación Entre Todos convocó en el año 2010 a una serie de seis encuentros
con el nombre de “Espacio de Articulación para el Ambito Carcelario” procurando acer¬
carse a una mirada global que partiera desde la situación actual hacia un estadio desea¬
do, capaz de reconocer una serie de líneas temáticas que conformase una futura agenda
de trabajo.

Una de las líneas que emergió con más fuerza es la de la centralidad de la educación
en estos procesos, tanto como posibilitador de nuevas subjetividades como de integrador
a nivel social.

En el año 2011, desde el mismo formato abierto, se convoca a diversas personas e
instituciones a conformar un Grupo de trabajo, a los efectos de generar debate y pen¬
samiento sobre esta temática. Participan del mismo: Alternativa Solidaria, Fundación
Entre Todos, INJU, Ministerio de Educación y Cultura (Área de educación no For¬
mal), Naciones Unidas, Experiencia Piloto Unidos en la Acción: Proyecto L (PNUD),
Patronato de Encarcelados y liberados, SERPAJ, UNESCO Educación y Universidad
Católica.

Se presenta a continuación una serie de propuestas y nudos concretos que surgieron
del trabajo realizado por el Grupo de trabajo, con el cometido de colaborar en el
diseño de una matriz socioeducativa integral referida a las personas privadas de liber¬
tad y su entorno.

El Documento Final surgido del Grupo de trabajo fue entregado a las autoridades
carcelarias y presentado en el Seminario “Cárceles en el Uruguay” realizado el 20 de
octubre de 2011.

Entre los aspectos centrales del Preámbulo del Documento Final queremos desta¬
car que, si logramos ofrecer condiciones dignas para la vida de las personas privadas de
libertad y las otras personas que transitan por espacios de reclusión, estaremos en
condiciones de ofrecer propuestas educativas de calidad.

Sin embargo, a lo largo de los encuentros de trabajo, una constante en el diálogo
fue la constatación de las condiciones infrahumanas en las que viven las personas priva-

1 Adrián Arias es Trabajador Social y Marcelo Morales es Educador Social. Ambos son miembros de la
Fundación Entre Todos y fueron los moderadores del Grupo de trabajo para el diseño de de una matriz
socioeducativa integral en el sistema carcelario.

das de libertad. Esto nos llevaba una y otra vez a pensar sobre la viabilidad de la
implementación de una propuesta socioeducativa. El hambre, el frío, el hacinamiento,
las condiciones permanentes de violencia, la mortificación a las personas que asisten a
la visita, la corrupción, por nombrar algunos ejemplos, parecen imposibilitar todo
pensamiento más allá de la superación de esta situación.

Con todo, consideramos que la educación no formal puede generar un espacio de
interrogación, conocimiento y experiencia para el individuo. A través de actividades
culturales, a menudo desconocidas por los detenidos, estos espacios les ayudan a reco¬
brar y reconstruir motivaciones, emociones, proyectos... Estas son también una oca¬
sión para reencontrar personas de la sociedad civil y de este modo (re) establecer cierto
vínculo con el mundo exterior.

En el Documento Final, el aporte que definió el Grupo de trabajo para la elabora¬
ción de una matriz socioeducativa integral referida a las personas privadas de libertad
y su entorno, se articula en base a 3 líneas:

§ Línea 1 | El Centro de reclusión: estrategias de intervención socio educativa

Las acciones en las que se articula esta Línea implican:

Planificación conjunta de actividades con referentes y responsables de diferentes
espacios educativos dentro de la cárcel (talleristas, maestras, operadores, guardias, etc.).
Esto permitirá partir de lo existente en la cultura y la cotidianeidad de cada institu¬
ción para construir un horizonte visible para todos.

Desarrollo de actividades educativas diferenciadas con un eje común que atraviese
las distintas propuestas contemplando la visión de futuro, la perspectiva de egreso
pero también información actualizada.

Espacios de formación para funcionarios. (Formación concreta para el manejo de
situaciones cotidianas).

Espacios de trabajo con directores de las diferentes áreas, (que la cárcel tenga un
“proyecto de centro” con cierto nivel de impacto en la sociedad -puede ser la construc¬
ción o reconstrucción de espacios colectivos o no, pero tienen que ser cuestiones visi¬
bles y necesarias)

§ Línea 2 | Líneas pedagógicas para evaluar la dimensión educativa

Entendemos que al menos diez puntos resultan básicos a la hora de pensar una
propuesta de educación no formal para el ámbito carcelario. Estos puntos recogen los
elementos desarrollados e intentan establecer una serie de énfasis comunes. Propone¬
mos que la matriz socioeducativa para el sistema carcelario se encuentre:

1. Centrada en los Sujetos. La matriz socioeducativa debe estar pensada para el
trabajo con diferentes actores en el sistema carcelario. La persona puede cambiar pero

177

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

hay tendencias implícitas en la cotidianidad de la institución que la determinan, coar¬
tando otros posibles, instalando repeticiones ritualistas que median las relaciones hu¬
manas. La posibilidad de constituirse como sujeto de la educación, es decir, como
alguien que elije ocupar un lugar depende en gran medida de lo valioso de lo que se
oferta.

2. Piense la experiencia del tiempo y su devenir. En la rutina carcelaria, hay pocos
sucesos, el tiempo se arrastra vacío, sin nuevas experiencias, el resumen de cada día es
«un día más, un día menos» para las personas privadas de libertad. Afuera suceden y
suceden cosas, un día contiene muchos acontecimientos, se viven experiencias múlti¬
ples que van dejando huella. Lo a-temporal ha sido hasta ahora el propio sistema
carcelario; no es que se expropie el tiempo solo a las personas privadas de libertad sino
a la institución como un todo, a todos sus componentes, a todos sus integrantes: está
en un tiempo detenido. Se incluye la perspectiva de futuro a la institución, exigiendo
la construcción de un proyecto de centro que luego se refleje en la globalidad de las
actividades socioeducativas.

3. Aborde oportunidades identitarias. La intervención socioeducativa debe generar
propuestas de construcción identitaria múltiple, y acompañar los procesos de des-
identificación necesarios para una nueva construcción. La oferta tiene que ser múltiple
y simultánea a efectos que pueda acompañar los procesos y las crisis de los participan¬
tes en sus fases de identificación y des-identificación, además, debe tener un encuadre
que permita la entrada y salida voluntaria de parte de los participantes, promoviendo
la realización de contratos educativos.

4. Ofrezca contenidos múltiples de calidad que incluyan a los diversos actores
involucrados. La oferta educativa debe ser una propuesta de calidad, que realmente
brinde diversas oportunidades y que sea realizada con respeto hacia el otro. Una oferta
socioeducativa debe asegurar:

• Presencias personales, que mantengan su característica de alteridad, como sujetos
prestadores de identidad diversa a las dominantes en el ámbito carcelario.

• Prevenir y evitar los procesos de mimetización con el binomio de lazo único
existente, al que son ambientalmente empujados quienes participan de la oferta
socioeducativa.

• Que se instale la confianza entre quienes sostienen la oferta y quienes participan
de la misma en cuanto a la posibilidad real de que todos accedan al mismo nivel de
desarrollo.

• Provocar y sostener la generación de sentido de la tarea en quienes sostienen la
oferta socioeducativa, de modo de evitar la burocratización de las intervenciones y la
desmotivación de los prestadores.

5. Trace lazos sociales significativos. Afuera y adentro deberían ser un entramado a
tejer desde una perspectiva socio educativa. Estos lazos significativos deben estar pre¬
sentes y ser a su vez abordados de manera de que su afectación esté en clave al proyecto

que se procura establecer con los sujetos. La presencia de varios “afueras” en ese “aden¬
tro”, opera a su vez como garante y tensión en la relación de vínculo único que se
establece entre los presos y los guardias.

6. Asuma la integralidad de la perspectiva educativa. Entendemos por educativo
todo aquello que produce humanidad, en toda la dimensión que esta afirmación im¬
plica. Atender lo educativo es a su vez atender los aspectos de seguridad, violencia,
vinculación con el entorno y con los diversos actores involucrados en el sistema carce¬
lario. No se trata de una yuxtaposición o suma cuantitativa de sus partes sino de una
integración e interrelación de las mismas desde la unidad de la persona.

7. Asuma tensiones propias de la educación en este contexto. Reconocer que exis¬
ten es el primer paso para poder abordarlas pero ¿cómo hacerlo? El trabajo a diferentes
niveles permite tener una perspectiva más integral sobre tensiones y posibles caminos
de resolución. En principio, la creación de espacios de trabajo con una finalidad
formativa puede dar respuesta a muchas de las tensiones que hoy cada actor afronta de
manera individual.

8. Reconozca la complejidad de las operaciones que produce el sistema. La cárcel es
un mecanismo más, dentro de una compleja operación social de exclusiones y
desafiliaciones. Ignorar esto impediría que las propuestas que se piensen, partan de un
enfoque político y filosófico crítico, capaz de incorporar estas dimensiones a los abordajes
educativos. Reafirmamos la necesidad de instalar un proceso participativo, que permi¬
ta recoger la voz, la experiencia y el saber de quienes están directamente involucrados.

9. Plantee la relación seguridad - confianza. La propuesta socioeducativa debe acom¬
pañar el proceso de manejo de la incertidumbre, al interior de un sistema carcelario
que implica el control total. Por ello, su encuadre deberá dar determinadas certezas y,
a su vez, abrirse a incertidumbres que provoquen la búsqueda y el aprendizaje, rom¬
piendo con el binomio control - evasión del control generado por la dinámica del
propio sistema.

10. Se enmarque desde una perspectiva de proyecto. Pensar lo educativo implica
entenderlo en clave de proyecto, en el sentido de establecer una intencionalidad me¬
diada a través de ciertos itinerarios que habiliten que lo esperado sea posible.

§ Línea 3: construcción de escenarios de debates

1. Sería necesario realizar un estudio (investigación - acción) en el que sea posible
relevar la mirada de los involucrados con el propósito de reconocer los nudos temáticos
que supongan una profundización.

2. Plantear un debate amplio sobre la Misión del Sistema Carcelario, el impacto
social deseado y la metodología.

179

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Cambios estructurales en la asistencia
de salud carcelaria

Guillermo Cardozo Techera 1

Mientras a fines de mayo pasado, la Organización de Naciones Unidas (ONU) felici¬
taba a nuestro país por haber vaciado los módulos conocidos como «las latas», al mes
siguiente, enfermeros advertían deficiencias en la cárcel de Punta de Rieles. Juan Parada,
dirigente de la Asociación de Funcionarios de ASSE (Afasse), denunció que los enferme¬
ros trabajan 18 horas al día sin respaldo médico ante una emergencia. De acuerdo al
convenio marco firmado en 2008, la Administración de Servicios de Salud del Estado
(ASSE) se hace cargo del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), figura que com¬
prende a todos los centros de reclusión del país. En noviembre de 2011, solo cinco
cárceles eran asistidas por ASSE. En el Penal de Libertad, aún existe un servicio médico
híbrido con profesionales del Estado y algunos pocos del Servicio Médico Penitenciario
(SMP). Estamos ante un sistema carcelario obsoleto y dos formas de asistencia médica
que coexisten. Finalmente, el derecho a la salud de las personas privadas de libertad que
históricamente se ha visto relegado por la seguridad, vislumbra cambios.

La salud en el marco de la crisis del sistema carcelario

La mentada crisis del sistema carcelario, tiene larga data; sin embargo, fue la voz de
un experto internacional, el ex Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Tortura,
Manfred Nowak, quien logró colocar en la agenda pública, la gravedad de la misma.

El colapso es sin lugar a dudas, de carácter integral: infraestructura ruinosa, insufi¬
ciente, inadecuado y escasamente formado personal penitenciario, servicios deficitarios y
hacinamiento crónico, que agudiza el impacto de las deficientes condiciones señaladas.

El acceso de las personas privadas de libertad a la atención de salud, es uno de los
elementos nodales a la hora de pensar la reforma penitenciaria que fuera iniciada du¬
rante la administración del Dr. Tabaré Vázquez, y lleva adelante el actual gobierno.

En agosto de 2008 y luego de la declaración de estado de “emergencia humanita¬
ria” en los centros, se firma un convenio marco entre el Ministerio del Interior y el
Ministerio de Salud Pública el cual, entre otras cosas, plantea la creación de un sistema
de salud integral cuyo servicio será prestado por ASSE, en lugar del Ministerio del
Interior (MI). Por lo tanto, los médicos y enfermeros del Servicio Médico Penitenciario
(en adelante SMP) serán paulatinamente suplantados por personal de ASSE.

1 Próximo Licenciado en Ciencias de la Comunicación (2012), especializado en Periodismo escrito, fotografía
y producción radial y audiovisual.

Anteriormente al convenio marco, la atención de salud en los establecimientos pe¬
nitenciarios era gestionada por el SMP. Dicho servicio consistía en una guardia médica
que prestaba funciones en cada establecimiento de reclusión.

El SMP surgió del Hospital Penitenciario que funcionó en las instalaciones del
Penal de Punta Carretas y, cuando éste dejó de existir, también dejó de funcionar el
hospital como tal. En el caso de las cárceles dependientes de las Jefaturas Departamen¬
tales de Policía, la asistencia médica es prestada por médicos policías pertenecientes a
cada Jefatura.

Sanidad policial depende de la Dirección Nacional de Sanidad Policial, bajo la
órbita del Ministerio del Interior.

En julio de 2010 se aprobó la Ley de Emergencia Carcelaria con la cual el Parla¬
mento votó una partida presupuestal excepcional para el sistema carcelario. A fines de
2010, SAI-PPL 2 empieza a trabajar en el Centro Nacional de Rehabilitación de Punta
Rieles y la cárcel El Molino (para mujeres reclusas que viven con sus hijos).

El I o de enero de 2011, con la aprobación de la Ley 18.719, de Presupuesto
Nacional 2010 - 2014, el nuevo gobierno crea el Instituto Nacional de Rehabilitación
(INR). De ahí en adelante, y en un ejercicio de transición paulatina, el INR tendrá a
su cargo todas las cárceles del país. Esto permitirá aplicar criterios de ejecución de
políticas penitenciarias uniformes a nivel nacional. En concordancia con el convenio
marco firmado en 2008, AS SE se hace cargo de la asistencia médica del INR.

En noviembre de 2011, COMCAR, El Molino y el Centro Nacional de Rehabilitación
(CNR) y Punta de Rieles son asistidos por SAI-PPL (ASSE). No así en el Penal de Liber¬
tad dónde el servicio es híbrido, ya que ASSE ingresó en la tercera semana de setiembre
de 2011 y aún persisten algunos profesionales del SMP.

Opiniones desencontradas enriquecen la discusión y permiten ampliar la visión
sobre este tema. El Dr. Danilo Rodríguez, encargado de la Dirección Técnica de los
Servicios Penitenciarios manifiesta que “es una utopía la compatibilidad entre salud y
seguridad”. Para lograr una asistencia que se acerque a la ideal, se debería “dejar de
priorizar la seguridad, porque a seguridad óptima, asistencia sanitaria sub-óptima”,
explicó quien fue funcionario permanente de la salud en el Penal de Libertad por más
de 15 años. Por otro lado, Gregorio Acosta, Coordinador Operativo de ASSE, quien al
momento de la entrevista estaba coordinando la policlínica en Punta de Rieles y ex
coordinador de COMCAR , argumentó que la seguridad se debe respetar pero sin
priorizarla, para poder cumplir el mandato primario que es brindar asistencia sanita¬
ria. “No nos interesa si la persona es peligrosa o no, el derecho sanitario está vigente así
que nosotros nos encargamos de atender”.

Por otro lado, Ana Juanche, Coordinadora del Servicio de Paz y Justicia en América
Latina (SERPAJ-AL) y Coordinadora del área de Seguridad ciudadana y Sistema carce-

2 Sistema de Atención Integral a las Persona Privadas de Libertad. Funciona en la órbita de ASSE.

181

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

lario de SERPAJ Uruguay, manifiesta que la realidad de las cárceles en nuestro país “no
se condice con lo que debería ser el marco regulatorio desde el precepto constitucional
de que las cárceles nunca servirán para mortificar si no para rehabilitar” y agregó que “a
veces el miedo a revueltas o a romper con los protocolos de seguridad impiden incluso
el aseo diario; a modo de ejemplo, en el Penal, hasta hace dos meses se bañaban con un
tarro, cuando hay un sector con duchas instalado, que está inoperativo por argumen¬
tos de ‘seguridad intra-módulos’”.

SAI-PPL vs. SMP

La sustitución de un servicio médico por otro tiene como objetivo mejorar la asis¬
tencia. El Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario, Dr. Alvaro Garcé
opina que “La asistencia a nivel general es mala. Tiende a ser mejor cuando hay médi¬
cos de ASSE porque no están sometidos a jerarquía. (...) La cárcel está a cargo de la
Policía y se relegan otros aspectos como ser la salud. El médico del SMP depende de
una jerarquía y eso no es conveniente”.

El Dr. Roberto Feher, Asesor Médico del Comisionado Parlamentario, quien le
acompaña en las inspecciones semanales a los centros de reclusión, también mencionó
que la principal diferencia es “que el médico de ASSE no está sujeto a la autoridad
policial y le permite mayor libertad de acción”. Luego dijo que “los médicos que de¬
penden del MI no son proactivos y muchos no van a trabajar, dejando al enfermero a
cargo”.

Por su parte, el Dr. Danilo Rodríguez informó que el médico tiene independencia
profesional absoluta y es él quién decide en esta materia. “El médico policía conoce y
colabora con la seguridad”, describió. También dijo que “si entendemos que un golpe
en la pierna no hace falta de una radiografía y se cura con aspirina y hielo, no vamos a
sacarlo para disminuir la seguridad del establecimiento, pues puede significar poner
en peligro la vida de muchas personas”. Durante la entrevista en el Centro Nacional de
Rehabilitación de Punta Rieles , Acosta dijo que no cree que haya diferencias entre los
médicos pero que es verdad que un servicio es de orden vertical, mientras que el otro se
rige de manera horizontal. También recordó que “hay que ver las necesidades del cen¬
tro antes de afrontar la responsabilidad para hacerse cargo del lugar”.

La información recogida a través de los entrevistados coincide en que las quejas
recurrentes tienen que ver con los traslados que no se realizan desde los módulos para
la atención o bien en enfermerías, o bien en los hospitales correspondientes.

Manfred Nowak en su informe opinó que los reclusos tienen un acceso limitado a
los servicios médicos. Con respecto a esto, el Dr. Rodríguez dijo que por culpa de las
altas normas de seguridad es que se dificulta la atención. La dinámica es: “primero el
recluso tiene que pedir al llavero para salir al médico. El policía que custodia, equivo¬
cado o no, toma la decisión y todo esto enlentece la atención”. Igualmente se están

buscando formas de resolver este aspecto: “una solución es que un enfermero recorra el
establecimiento celda por celda y sea él quien decida”.

Feher opina que es viable ver a todos los reclusos pero para eso es necesario programar
con antelación las consultas. Otra opción es que los médicos atiendan dentro del módulo
para que los presos “no tengan que pasear y que pidan asistencia los que de verdad
necesitan”, aportó. Acosta dijo que la modalidad planteada por el Asesor Médico del
Comisionado ya se ha llevado a cabo con éxito. En cuanto a este tema, Anibal Trillo,
Director Interino de Unidades Especializadas de ASSE, opinó que el recluso identifica al
equipo de salud como algo positivo. “El tema es traer personal nuevo y que no esté
contaminado’ con el sistema penitenciario”, agregó, refiriéndose a los nuevos médicos y
especialistas que son contratados por ASSE y que forman parte de SAI-PPL.

Tabaré Martínez, Director Adjunto del SAI-PPL, esbozó algunos planes, como la
intención de construir un centro de salud como el de COMCAR pero en Libertad , y
mantener dos guardias, una dentro del edificio y otra en la policlínica. A su vez, “hay
que empezar a construir los equipos de salud integral cada 300 reclusos”.

La salud en tres cárceles metropolitanas

Tras varios intentos fallidos, desencuentros con las autoridades y burocracia inter¬
minable, conseguí adentrarme en tres cárceles de la zona metropolitana Centro de
Reclusión La Tablada , Cárcel de Mujeres (Cabildo) y Centro Nacional de Rehabilitación
de Punta Rieles.

La Tablada

El Centro de Reclusión La Tablada , de mínima seguridad, tiene una enfermería. Allí
entrevisté al enfermero de guardia, el sargento Fredy Vanega. “Trabajamos sin proble¬
mas y hay respeto mutuo con el recluso, esta cárcel es particular porque son pocos y
andan más libres”.

Como no hay psicólogos en La Tablada , “muchas veces el médico ejerce ese papel
que permite la descontracturación de la situación”. “La asistencia médica y el consul¬
torio son un punto neurálgico de la cárcel y el tiempo dedicado a un recluso es funda¬
mental para alivianar las tensiones diarias”, agregó. Al terminar la charla y antes de
acompañarme intramuros, me advierte que “es necesario un entrenamiento para poder
trabajar acá, uno debe saber cómo tratar a un recluso”.

En la entrevista con el recluso J.A. declaró que llevaba 11 años en prisión y pasó por
varios centros. Fue trasladado del Penal de Libertad hacia La Tablada cuando sucedió el
motín de 2002. “Me vine para evitar problemas y cuidar mi seguridad”, dijo.

Al principio sus comentarios sobre la atención médica fueron buenos, pero al recor¬
dar el Penal su opinión varió. “En Libertad la atención fue muy mala (...) Si me dolía

183

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

el riñón me daban aspirina”. Asimismo, contó que tiene una bala dentro de su cuerpo
y “hace dos años que espero un examen”.

Una publicación del Sindicato Médico del Uruguay titulada La salud entre rejas: la
atención sanitaria en la cárcel en su capítulo Sida y Cárceles expresa que “a todos los
presos a su ingreso se le realizará un examen médico general y un cuestionario especí¬
fico a fin de detectar la posibilidad de conductas de alto riesgo” 3 . J.A. comentó que
hace ya un tiempo que le hicieron un examen de sangre. “Si pido me hacen, pero a
veces no te informan del resultado”, aseveró. Según la encuesta realizada por SERPAJ,
el 57% de los reclusos dijo no haber sido examinado al ingresar a La Tablada.

Los exámenes preventivos de ingreso son importantes para conocer la situación de
salud de la persona privada de libertad. El Dr. Rodríguez contó que hace algunos años,
efectuar examen de VIH, VDRL, control de vacuna antitetánica, era difícil. En Penal
de Libertad , los policías no esperaban por la revisación clínica cuando ingresaban más
de 10 reclusos nuevos. Incluso la inexistencia de laboratorios que recibieran en tiempo
y forma la sangre para analizar, impedía esta forma de prevención. La encuesta de
SERPAJ arroja que el 92% dijo no haber sido examinado al ingreso en el Penal de
Libertad.

Por otro lado, La Organización Mundial de la Salud (OMS) redactó directrices, en
1993, sobre la infección de VIH SIDA en las prisiones. Algunos principios generales
dicen que “todos los presos tienen derecho a recibir atención de salud, incluyendo medi¬
das preventivas, equivalentes a aquellas disponibles en la comunidad sin discriminación,
particularmente en relación con estado legal y nacionalidad” 4 . Los médicos entrevistados
mencionaron que los penitenciarios reciben métodos profilácticos pero por falta de edu¬
cación o por la necesidad de cambiarlos por drogas o alimentos no los usan.

Cabildo

El Dr. Rodríguez acercó algunos datos estadísticos que posteriormente fueron con¬
firmados por la doctora de guardia. Un promedio habitual, tomando el total de 350
reclusas, expresa que el 74% de la población consume psicofármacos.

En general, el número de asistencias que no corresponden a patologías psiquiátricas
es de 20 contra un total de 650 consultas diarias. Rosita Bruno, doctora de la cárcel de
mujeres, explicó por qué la necesidad de canicas. “El problema es que la mayoría
ingresa con problema de drogas, entonces tienen elevado el umbral para aceptar la
medicación analgésica”, afirmó. Con respecto a los tratamientos de prevención dijo
que “a la entrada se les hace VIH y VDRL a las reclusas nuevas y sobre todo intenta-

3 La salud entre rejas: la atención sanitaria en la cárcel; Edición del Sindicato Médico del Uruguay, 2007.

4 Directrices de la Organización Mundial de la Salud de 1993 sobre la infección por VIH y SIDA en las
prisiones, Anexo 1; en El VIH en los establecimientos penitenciarios , edición para América Latina , 2003.

mos inculcar hábitos de higiene”. En este tema, la encuesta por SERPAJ arroja que
52% de reclusas fueron revisadas al entrar a la cárcel. Con respecto a la necesidad de
materiales y la comodidad para trabajar, Bruno contó que a veces faltan y da el ejemplo
del balón de oxigeno que está vacío y que “el repuesto está para retirar pero no se
levanta”. Refiriéndose a los traslados, “el servicio muchas veces se coordina pero luego
no hay móvil o la reclusa no quiere ir”. Juan Balagan, enfermero, agregó que el lugar
está viejo y en ruinas y mientras señala el techo dice que “las ventanas no tienen vidrio,
la cisterna está rota, pero la gente de logística tiene otras prioridades”.

Punta de Rieles

El Centro Nacional de Rehabilitación de Punta Rieles (ubicado por el Camino Punta
de Rieles, a 3 km de Camino Maldonado) es el denominado modelo.

Allí conversé con J.P.; le pregunté si era difícil atenderse; enseguida contestó que
más difícil era cuando estaba en COMCAR. “Allá solamente me daban pastillas y
coordiné una operación pero nunca salió (...) me tuve que cortar para que me atendie¬
ran”, contó. “Acá llegué y al mes me operaron”.

En COMCAR el promedio de personas que vive en una única celda (cuyo tamaño
es de aprox. 3 mt. x 4 mt.) oscila entre seis y siete. El 25% de los presos recibió examen
de salud al ingresar.

Corolario

La salud se compone de varios factores. Para detectar el nivel de la asistencia sanita¬
ria en los centros de reclusión, no basta con entrevistar a los actores que forman parte
del mismo, pues son muchas las variables influyentes. La OMS, en su Constitución de
1946 5 , define a la salud como “el estado de completo bienestar físico, mental y social”
del individuo.

El Dr. Danilo Rodríguez tuvo la oportunidad de visitar una cárcel modelo en Chile
y opinó que la diferencia está en la clasificación primaria que permite decidir bajo qué
tipo de seguridad estará el recluso. “Una correcta clasificación permite trabajar con
esos presos en regímenes progresivos”, agregó.

Por otro lado, Eduardo Bonomi, Ministro del Interior, durante la asunción de nue¬
vas autoridades del Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados en agosto de 2010 6 ,
manifestó que “el descongestionamiento (...) y clasificación de los reclusos permitirá
llevar adelante políticas de rehabilitación y prevención”.

5 Constitución de la Organización Mundial de la Salud- http://www.who.int/governance/eb/constitution/es/

6 Discurso de Eduardo Bonomi, Ministro del Interior, archivo de audio de 12 min. 35 seg. en http://
archivo. presidencia.gub.uy/ sci/audionet/2010/08/08_2010.htm

185

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

Se espera que con la reforma integral, tanto social y educativa como sanitaria, que se
propone desde varias esferas, se logre un cambio profundo en las condiciones de vida
de la población carcelaria. Porque las personas privadas de libertad son miembros de
una comunidad, son parte del pueblo uruguayo, es que esperamos entonces que no
haya -como en el pasado reciente- categorías de ciudadanos, donde unos sean dignos
de protección y otros sean tratados como aquellos de quienes protegerse. Por tanto
también se espera que un futuro cercano, como dice el artículo 26 de la Constitución
de la República: “en ningún caso se permitirá que las cárceles sirvan para mortificar”.

186

Litigio y Cárceles

Una aproximación a la realidad
del sistema penitenciario

Gianina Podestá Vallejo 1

Introducción

El litigio estratégico como instrumento esencial para la protección y promoción de
los Derechos Humanos si bien no es reciente, dado que encuentra sus orígenes en las
primeras acciones promovidas en la región en la década de los ‘70 2 , no es una estrate¬
gia común de la mayoría de las organizaciones de derechos humanos.

Esta tarea desarrollada por algunas organizaciones de DDHH, entre las que se se
encuentra desde hace años la FJD-OSJ (Fundación Justicia y Derecho - Observatorio
del Sistema Judicial), implica el litigio de casos “testigo” ( o leading cases) tanto en foro
interno como internacional 3 . Acciones que junto con otras estrategias (cabildeo, edu¬
cación, etc.) permiten, por un lado, la identificación de prácticas institucionales o
políticas públicas vulneradoras de DDHH, y por otro -parte fundamental de una
lógica de trabajo coordinada- la incidencia efectiva de la sociedad civil en materia de
elaboración, diseño e implementación de políticas públicas con un enfoque de DDHH.

En este artículo se intentará presentar las acciones más importantes que se han
desarrollado en el marco del proyecto “Hacia una política de Estado en privación de
libertad: diálogo, recomendaciones y propuestas” 4 co-ejecutado por SERPAJ y la Funda¬
ción Justicia y Derecho, que conforman a su vez un testimonio vigente de la situación
actual del sistema penitenciario en general. Consecuencia del referido proyecto se
llevó a cabo el litigio de varios casos paradigmáticos, que permitieron personalizar y
visibilizar de manera ejemplar la violación sistémica de los derechos humanos de las

1 Abogada; Coordinadora de la Clínica Jurídica del Observatorio del Sistema Judicial de la Fundación Justicia
y Derecho. La autora agradece al Dr. Javier M. Palummo, Coordinador General del Observatorio del Sistema
Judicial -Fundación Justicia y Derecho, por su inestimable colaboración.

2 Abregú,Martín. Derechos Humanos para todos: de la lucha contra el autoritarismo a la construcción de una
Democracia inclusiva - Una mirada desde la Región Andina y el Cono Sur. Disponible en; http://
www.surjournal.org/esp/conteudos/getArtigo8.php?artigo=8, artigo_abregu.htm

3 Estas tareas se desarrollan en el marco de la Clínica Jurídica de DDHH del OSJ-FJD (Observatorio del
Sistema Judicial- Fundación Justicia y Derecho). La misma se encuentra conformada por estudiantes y
egresados de las distintas Universidades y tiene como fin primordial promover activamente el efectivo cumpli¬
miento de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Más Información en: http://observatoriojudicial.org.uy/
clinica-juridica /

4 Proyecto EIDHR/127929/2009/214-106, financiado por la Unión Europea.

187

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

personas privadas de libertad, así como identificar claramente las responsabilidades en
cada instancia.

Cabe puntualizar que los casos fueron seleccionados de acuerdo al grado de impor¬
tancia que según el criterio de los especialistas revestían, y se analizaron y ejecutaron
en base a nueve ejes de trabajo entre los que se tuvieron en cuenta: la temática del caso
(tratando de combinar casos que refirieran a violación de derechos humanos en adul¬
tos, mujeres y niños ); la finalidad perseguida; la tarea de investigación previa; la
evaluación de las posibles acciones a desarrollarse; tareas de cabildeo; identificación de
posibles alianzas; comunicación estratégica y litigio propiamente dicho.

Acciones emblemáticas desarrolladas

Cumplimiento de condenas relativas a penas de la justicia penal juvenil
en calabozos de Seccionales Policiales 5

La acción tuvo por objeto poner en conocimiento de la Justicia el hecho de que dos
jóvenes habían sido trasladados desde un centro de detención hacia una Comisaría en
Montevideo, en virtud de una solicitud del entonces Gerente de SEMEJI y la Directo¬
ra de Hogares Cerrados, por una supuesta situación de hacinamiento en el primer
centro.

En el entendido de que las comisarías de policía son centros concebidos para deten¬
ciones transitorias, que no cuentan con la infraestructura ni los servicios básicos para
asegurar condiciones dignas de detención y por cuanto además, el personal policial no
está preparado para cumplir con la función de custodia de detenidos la cual correspon¬
de a servidores públicos capacitados para la custodia y tratamiento de personas priva¬
das de la libertad, luego de realizada la visita a la comisaría en que se encontraban, el 16
de julio de 2010 se decidió la iniciación de dos procedimientos judiciales. Uno ante
los Juzgados Letrados de Adolescentes solicitando un cese o sustitución de medida en
subsidio respecto de cada joven, y por otro la interposición de un recurso de Habeas
Corpus ante el Juzgado Letrado en lo Penal de Montevideo correspondiente.

En ambas acciones se destacaban además del cumplimiento de los requisitos proce¬
sales de procedimiento, el hecho de que las condiciones en que se estaba desarrollando
la detención constituían sin más, una hipótesis evidente de trato cruel inhumano y
degradante, además de violar el principio de especialidad de la Justicia Penal Juvenil.

5 Sobre Sistema Penal Juvenil consultar: Justicia Penal Juvenil. Realidad perspectivas y cambios en el marco de la
aplicación del CNA en Maldonado Montevideo Paysandúy Salto. FJD-Unicef. 2010; Discurso y Realidad. Segundo
Informe de aplicación del CNA en Maldonado Montevideo y Salto. OSJ-Unicef2009; Privados de Libertad. La voz
de los adolescentes. OSJ- Unicef. 2007; Discurso y Realidad. Informe de aplicación del CNA en Maldonado
Montevideo y Salto. OSJ-Unicef 2006. Disponibles en http://observatoriojudicial.org.uy/

La privación de libertad durante 23 horas de continuo, sin salidas, ni patio, en
calabozos húmedos sin suficiente luz ni abrigo, la sujeción a la voluntad de los
funcionarios para poder ser trasladados para realizar sus necesidades fisiológicas,
bañarse en otras dependencias de INAU, eran algunas de las características que se
resaltaban a la Justicia respecto de las condiciones en que se estaba llevando a cabo la
detención.

Si bien el recurso de Habeas Corpus fue desestimado por la Justicia Penal de Adul¬
tos sin expresar motivos, contrariamente, en forma inmediata, el Juzgado Letrado de
Adolescentes de 2 o turno dispuso el traslado inmediato de la Seccional N° 13 al “Ho¬
gar Puertas” de INAU y convocó a audiencia, lográndose en tal instancia, en ambos
casos una sustitución de medidas.

Medida Cautelar ante la CIDH por situación en Cárcel Dptal. de Rocha

El segundo de los casos más relevantes es el que comprendió una Solicitud de
Medidas Cautelares ante la CIDH, respecto de las condiciones en que se venía desa¬
rrollando la privación de libertad en la Cárcel Departamental de Rocha.

Como resultó de público conocimiento, el 8 de julio de 2010, el incendio ocurri¬
do en la cuadra 2 de la Cárcel Dptal. de Rocha, a consecuencia aparente de la caída de
un calentador encima de ropa y/o frazadas de los reclusos, tuvo como resultado 8
heridos graves y 12 fallecidos.

Previamente, el 1 y 2 de julio de 2010, en el marco de las actividades de monitoreo
de lugares de detención que realizaran SERPAJ y el OSJ, se había advertido acerca de
las precarias condiciones de habitabilidad que revestía dicho centro, tanto materiales
como relativas a la ausencia de medidas preventivas que ponían en riesgo entre otros,
la integridad personal y la vida de la población reclusa.

En consecuencia, luego del siniestro, y teniendo en cuenta que dicho centro tenía
el nivel más alto de hacinamiento del país 6 , que las irregularidades y precariedad de las
conexiones eléctricas, la escasez de tomacorrientes y la extensión “casera” del cableado,
junto a la subdivisión de los espacios con tabiques improvisados con frazadas y alam¬
bres, las paredes y techos con profundas humedades y revoques caídos, eran comunes
a todos y cada uno de los y las reclusas que allí se encontraban, se entendió necesario y
procedente el accionamiento iniciado ante la CIDH, por cuanto las condiciones en
que se desarrollaba la privación de libertad, ponían en peligro la vida y la integridad
física y resultaban en definitiva a todas luces inhumanas.

La solicitud de medidas cautelares a la CIDH consistió en una petición de que se
ordenara al Estado adoptar sin dilación todas las medidas de seguridad y control que

6 En la cuadra incendiada, de 28 metros cuadrados, habitaban 20 reclusos, la mayoría jóvenes (el menor tenía
19 años).

189

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

fueran necesarias para preservar la vida e integridad de las personas privadas de libertad
en la Cárcel Departamental de Rocha.

No obstante ello, y luego de varias instancias en que el Estado se presentara apor¬
tando documentación al respecto, luego de la última visita realizada (23 de julio de
2011) pudo constatarse y manifestarse a la CIDH que de igual modo que en observa¬
ciones anteriores, en términos generales, se reconocía la buena voluntad del Estado, así
como el hecho de que permaneciera el tema en la agenda pública, pero que sin embar¬
go, las condiciones de hacinamiento se mantenían incambiadas. Persistían las ranchadas,
los calentadores caseros (aunque en menor medida) así como la precariedad de las
instalaciones eléctricas al interior de las cuadras o contenedores, la carencia de asisten¬
cia médica adecuada y oportuna (se advirtió que 7 de 14 mujeres estaban embarazadas
y contaban solo con una enfermera para todo el establecimiento), etc.

Cabe resaltar que a pesar de esta última actuación, aún está pendiente el pronun¬
ciamiento por parte de la CIDH.

Prohibición de utilización de Armas de Fuego en Cárcel Dptal de Canelones .

El tercer caso tiene que ver con la prohibición de la utilización de armas de fuego en
la Cárcel Departamental de Canelones. Del mismo modo que en el anterior caso ana¬
lizado, durante una de las visitas de las organizaciones, se advirtió la existencia de
reclusos lesionados por la utilización de armas de fuego por parte de los funcionarios
penitenciarios. Principalmente, las lesiones habían sido causadas con balas de goma y
en el rostro de los individuos.

Estos hechos sin embargo, pudo advertirse no configuraban actos aislados ni justi¬
ficados del actuar policial, sino que como surge de las propias declaraciones de los
reclusos entrevistados, resulta una situación común, pero que por temor a sufrir repre¬
salias, muchos optan por no realizar la denuncia.

En esta oportunidad, el 8 de noviembre de 2010, se interpuso una acción de Am¬
paro ante el Juzgado Letrado en lo Penal de Canelones correspondiente (2 o Turno) que
no prosperó afirmativamente en virtud de la Sentencia esgrimida por el Tribunal de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de 3 o Turno, que fallara en forma con¬
traria a lo solicitado, no haciendo lugar al accionamiento impetrado.

El análisis en profundidad de los argumentos utilizados por la Justicia excede am¬
pliamente los objetivos del presente artículo de divulgación, pero corresponde men¬
cionar que se trata de una tesis regresiva y restrictiva que seguramente dará lugar a una
serie de acciones paralelas, incluso en el marco de los sistemas internacionales de pro¬
tección de los derechos humanos.

Inexistencia de habilitación de la Dirección Nacional de Bomberos

El cuarto caso de relevancia guarda relación con la inexistencia de habilitación por
parte de la Dirección Nacional de Bomberos respecto de todos los centros penitencia¬
rios del Uruguay.

En esta oportunidad se llevaron a cabo varias actuaciones: la primera fue una soli¬
citud de información pública conforme a la ley N° 18381, planteada ante la Direc¬
ción Nacional de Bomberos a efectos de que se proporcionara información sobre cuáles
centros penitenciarios contaban con habilitación de esta Dirección, indicando última
fecha de inspección y mecanismos de prevención de incendios con que contaba cada
centro, entre otras.

Ante el vencimiento del plazo legal para que el Ministerio del Interior proporciona¬
ra dicha información, el 20 de julio de 2011, se presentó acción judicial de Acceso a
Información Pública (conforme a la misma ley) a los efectos de acceder a dicha infor¬
mación. De la información obtenida pudo advertirse que sólo dos de los estableci¬
mientos penitenciarios del Uruguay, tenían habilitación de bomberos. Lo cual confor¬
me a la normativa vigente, constituye una clara violación de los derechos constitucio¬
nales de las personas privadas de libertad y mérito suficiente para plantear la tercer
acción relativa al caso: una acción de de amparo.

Esta tercera acción tenía como fundamento principal el hecho de que en los últi¬
mos 12 meses habían existido múltiples incendios en diferentes establecimientos pe¬
nitenciarios. (Cárcel Departamental de Rocha y Cabildo entre otros). En consecuen¬
cia el riesgo era (y es) evidente, y la situación es violatoria de los derechos constitucio¬
nales y de los derechos reconocidos en el Derecho Internacional (derecho a la seguri¬
dad, a la vida, a la integridad física y a la salud). La gravedad de la situación se ve
reflejada en el resultado de la omisión de adoptar medidas de prevención y la conse¬
cuente obtención de las habilitaciones correspondientes que ya ha ocasionado muertes
y lesiones graves. La ausencia de estas medidas de prevención y la inexistencia de
habilitaciones implica necesariamente una violación a los derechos constitucionales de
las personas privadas de libertad, tanto como una violación de los derechos del perso¬
nal penitenciario en tanto trabajadores, y de aquellas personas menores de 18 años de
edad que se encuentran en los establecimientos viviendo con a sus madres privadas de
libertad.

No obstante ello también advertimos que conforme la normativa internacional apli¬
cable, el Estado, al privar de libertad a una persona, se coloca en una especial posición
de garante lo cual implica que le cabe una particular responsabilidad de garantizar a
los reclusos las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna, y contribuir al
goce efectivo de aquellos derechos que bajo ninguna circunstancia pueden restringirse.

Por consiguiente, la exigencia de que los establecimientos penitenciarios tengan
habilitación de bomberos y que su ausencia constituya una violación de los derechos

191

SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEAAA CARCELARIO

constitucionales de las personas privadas de libertad, no resulta una cuestión discuti¬
ble. Sin embargo, aún estamos a la espera del resultado del Fallo del Tribunal de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, luego de haber interpuesto recurso de
Apelación contra la Sentencia de primera Instancia del Juzgado Letrado en lo Conten¬
cioso Administrativo de 4 o turno.

Conclusiones

De los casos que se han presentado surge en forma evidente, en primer lugar la
importancia del litigio estratégico y en consecuencia, la judicialización como mecanis¬
mo imprescindible a los efectos de la visibilización del conflicto.

En segundo lugar, cabe destacar la actitud pasiva y omisa del Estado en la mayor
parte de los casos. La constante justificación del incumplimiento, el ocultamiento de
su responsabilidad, en definitiva la evidente contradicción entre la proclama pública
de una reforma del sistema penitenciario que tiene en los hechos pocos resultados
tangibles -y que sigue teniendo más de represivo que de garantista y resocializador- al
permitir condiciones de privación de libertad tan inhumanas como degradantes en
muchos de sus centros penitenciarios.

192

Derechos Económicos,
Sociales y Culturales

© Carolina Herrera, Bochas

Economía y Derechos Humanos
El modelo progresista de país productivo en Uruguay

Oscar Mañán 1

El vínculo entre economía y derechos humanos aparece mediado por la modalidad de
desarrollo que opera en el país, y ésta depende de la relación sectorial de la economía y la
combinación de recursos que la misma alienta. Las modalidades de desarrollo florecientes
en la región son extractivistas, se caracterizan por sectores intensivos en recursos naturales y
con abundancia de trabajo subutilizado, la exportación de commodities de poca transforma¬
ción son la norma y los precios internacionales sostienen hasta hoy el dinamismo.

Está claro que esta modalidad extractivista y exportadora de recursos naturales no
presenta un futuro alentador para la región, a la vez que cuestiona de forma drástica los
ecosistemas, poniendo en tela de juicio derechos económicos, sociales y culturales
como así derechos fundamentales de los pueblos que se ven avasallados por las necesi¬
dades de la logística extractiva y exportadora.

El progresismo criollo buscó, bajo el slogan de “país productivo”, aumentar la tasa
de inversión de la economía para alentar un dinamismo económico esquivo en el pasa¬
do. Para ello alentó la inversión extranjera directa (IED) y los megaproyectos a los que
se les concedió un tratamiento preferencial de impuestos cuyo derrame para el funcio¬
namiento económico es muy limitado. Actualmente se abre paso un tímido debate
sobre el pacto fiscal progresista para redefinir el poder social de una manera menos
excluyente, reconociendo que las políticas sociales como único elemento redistribuidor
de ingresos, no roza las grandes asimetrías y no permite el ejercicio de derechos huma¬
nos básicos de los sectores relegados.

Se parte de un vínculo entre economía y derechos humanos, luego se presenta el
contexto de crisis que abate al mundo desarrollado y contextualiza la suerte de la
región. Posteriormente se definen los modelos caracterizados como extractivistas , pro¬
pios de la región, para pasar por los mega-emprendimientos que especifican al “país
productivo” en el discurso del progresismo criollo.

Economía y Derechos Humanos

Hablar de economía implica referir a una de las instituciones más viejas de la hu¬
manidad. Cualquier organización social por más simple que sea posee algún esbozo de

1 Dr. en Estudios del Desarrollo, Prof. e Investigador Agregado, Facultad de Ciencias Económicas y Adminis¬
tración, UDELAR; Prof efectivo del CERP-Centro, ANEP-CODICEN. Asesor de COFE.

195

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

sistema económico. Por lo tanto, la economía toca las bases de la organización social. A
su vez, la organización social, como la económica, se piensa para el disfrute y la pública
felicidad, conceptos que conllevan la cooperación para lograr objetivos de bienestar
colectivos e individuales.

Una definición de manual para la ciencia económica es: “La ciencia social que se
ocupa del uso eficiente de los recursos limitados o escasos para lograr la máxima satis¬
facción de las necesidades ilimitadas de los seres humanos” (McConnell y Brue, 2001,
p.3). Las metas ampliadas de la economía que se objetivan en las políticas económicas
normalmente son: el crecimiento económico (producir más y mejores bienes y servi¬
cios para incrementar el nivel de vida), el pleno empleo (de los ciudadanos dispuestos
a trabajar), la eficiencia (lograr la máxima satisfacción con los recursos productivos
existentes), estabilidad de precios (evitar la inflación y deflación), libertad económica
(permitir que las decisiones de empresas y consumidores tengan alto grado de liber¬
tad), distribución equitativa de los ingresos (evitar que algunos ciudadanos vivan en la
pobreza mientras otros lo hacen en la opulencia), seguridad económica (brindarle
seguridad a aquellos ciudadanos que no logran bienestar por sí mismos, enfermos,
incapacitados, ancianos, etc.), comercio equilibrado (promover el intercambio razona¬
ble de transacciones financieras y comerciales con el mundo).

No obstante, tales metas implican elecciones, no siempre fáciles, porque ellas no se
satisfacen simultáneamente; generalmente una meta se contrapone con otra. La efi¬
ciencia con que los seres humanos resuelven su vida, muchas veces se antepone a la
equidad o a la seguridad económica de vastos sectores sociales. Priorizar una meta
sobre otra implica tomar decisiones en base a parámetros éticos del deber ser; moder¬
namente ciertos “acuerdos” se estipulan en códigos que recuerdan valores esenciales de
la humanidad: los derechos humanos.

Los objetivos sociales pueden no estar en congruencia con los individuales y algu¬
nos parámetros éticos podrían estar en conflicto demandando elecciones, acorde a los
tiempos, a la valoración de las urgencias, a la percepción del devenir histórico, a pro¬
yectos colectivos o individuales. En determinados momentos decisiones de justicia se
postergan en aras de la paz, o la vida como valor esencial se relativiza en situaciones
extremas. En la economía en particular, las metas ampliadas de un sistema económico
se relegan en aras de otros valores sociales; la libertad económica puede sacrificarse para
proteger a grupos sociales endebles, o la eficiencia productiva puede sustituirse por
elecciones de vida diferente, como en otros ámbitos la libertad individual se inmola
para dar lugar a la colectiva. Los valores económicos al igual que otros también entran
en conflicto en situaciones y contextos particulares.

Si se atiende al desempeño económico y se lo evalúa desde una perspectiva de
derechos, es posible acordar que tanto los derechos económicos, sociales y culturales,
como también derechos fundamentales de los pueblos (como el disfrute de un
medioambiente sano o la misma solidaridad) se ven enfrentados con decisiones econó-

micas de los gobiernos (independientemente de las intenciones esbozadas, sean éstas
manifiestas o latentes). En las últimas décadas la economía política sobredimensionó
la libertad individual sobre la colectiva, la competencia ante la cooperación, el poder
de mercado por sobre otros poderes públicos. Las consecuencias, a nivel global, un
mundo más interconectado por los intereses de mercado y más distanciado en cuanto
humanidad.

Actualidad: crisis e incertidumbre

Las crisis económicas representan siempre una amenaza para el orden establecido y,
a su vez, un ultimátum para que cambien determinados parámetros restituyendo un
orden reforzado o bien un nuevo orden. El capitalismo goza de buena salud aparente¬
mente; el desarrollo de las fuerzas productivas alcanza gran pujanza basado en la diná¬
mica de los países emergentes —y la región latinoamericana vive también su primave¬
ra—, mientras que las fuerzas subjetivas que cuestionan sus consecuencias aparecen
dispersas. Marx vuelve a ser un analista de moda, el capitalismo se debilita en la medi¬
da que descubre nuevas condiciones florecientes para la acumulación. Paradójicamen¬
te, como sostenía el pensador, cuando el capitalismo se hace más productivo, más
explotador, cuestiona las mismas condiciones y presupuestos de su existencia.

Las condiciones objetivas del desarrollo económico están en conflicto con la misma
institucionalidad que las guarda, las instituciones de Bretton Woods —LMI, BM,
OMC, Bancos Regionales y el conjunto de calificadoras de riesgos asociadas— no
parecen estar a la altura de las circunstancias, y el mundo avanza hacia una
institucionalidad rectora diferente.

El último cuarto de siglo muestra cambios estructurales no menores; cambios en la
comprensión teórica y en el pensamiento estratégico. No fueron los ‘80 la década de la
guerra comercial y Japón y Asia no tuvieron el esplendor anunciado por Thurow (1982).
Lúe EEUU que apareció en los 90 sacudiendo la modorra de años anteriores, se dieron
cambios en el comercio internacional y el posicionamiento de otras potencias emer¬
gentes (China, India, Brasil). En la década actual, después de haber perdido otra
“media década” 1998-2002 (CEPAL, 2002), la región latinoamericana vuelve a recu¬
perar el crecimiento.

El año que expira estuvo plagado de contratiempos que avivaron las cenizas todavía
humeantes de la fase financiera de la crisis que irrumpió en 2008 en EEUU. Son
ejemplos, las crisis políticas en África del norte que aceleraron sus homologas econo¬
mías con el alza de los precios del petróleo. Japón estuvo expuesto a una catástrofe
natural —terremoto, tsunami y posterior crisis nuclear— que cuestionó el manejo
mismo de la energía nuclear en países que comenzaban a plantearse el tema (Uruguay)
o cuestionaron proyectos o cerraron plantas para evaluar su funcionamiento (Alemania
y Argentina, como Brasil, pondrían sus barbas en remojo).

197

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

La segunda mitad del año y los próximos tendrán como corolario la crisis de pagos
que se sucede en Grecia, Irlanda, Portugal, y las dificultades de Turquía, Italia y la
misma España para afrontar sus obligaciones, que terminan poniendo en tela de juicio
uno de los procesos más viejos y referenciados de unión económica: la Unión Europea
(UE). Recientemente se presentaron las dificultades de EEUU y su discusión parla¬
mentaria para ensanchar los límites de endeudamiento, fenómeno que acentuó la in¬
certidumbre en la economía global. Y, paradójicamente, EEUU perdería la máxima
calificación para su deuda soberana en tiempos que, justamente, los inversores buscan
refugiarse en los valores de la mayor economía imperialista. Otra vez, el movimiento
objetivo de la realidad se encuentra desfasado con las condiciones subjetivas que el
mismo capitalismo se da para sostener sus condiciones de explotación internacional.
Sin embargo, tampoco EEUU está exento de movimientos antisistema o cuestionadores
del orden económico-financiero vigente (el llamado occupy Wall Street ), como también
existen en Europa, o más politizados, como los de América Latina.

Se discuten un conjunto de cambios económicos y las interpretaciones asociadas
para proponer una comprensión de la inserción internacional de la región y la necesi¬
dad que urge de interconectarse regionalmente en cadenas productivas y de valor que
articulen y no dividan a los países. Se espera desaceleración económica del mundo y
también de la región (FMI, 2011), de aquí que humanizar las economías bajo las
mismas instituciones vigentes parecería ser un desatino. Quizás se impongan fuerzas
de cambios alentados por vastos sectores populares, de Africa, Europa, América y en¬
cauzar estos movimientos para que realicen en paz cambios profundos será el desafío.

Los progresismos...

La característica sobresaliente de los “progresismos” es la idea de “solidaridad con la
pobreza”, la reducción de la desigualdad, la profundización de la democracia. Para ello
proponían cambios económicos que potenciarían la soberanía, no obstante, tuvieron
un “acople” irrestricto a la institucionalidad económica internacional que terminaría
corroyendo su potencialidad transformadora.

Quizás países como Argentina, precedidos de menos expectativas, arrojaron mejo¬
res resultados. En especial, obtuvo una quita histórica de su deuda pública con priva¬
dos; pagó su deuda con el FMI quitándose la condicionalidad estructural e implemento
políticas de protección industrial, intervino en las sobre-ganancias de las exportacio¬
nes, e implemento otras medidas de redistribución de los ingresos 2 .

2 El caso argentino es paradigmático, fue presentado como la mejor experiencia de aplicación de las reformas
económicas durante el menemismo de los 90, incluso cuando de 19 acuerdos con el FMI solo cumplió 4 de
ellos. Como pudo demostrarse, todo fue un gran fraude montado por Candessus y sus aliados para encubrir lo
que ya era un secreto a voces, el desastroso desempeño de las reformas y de los gestores fondomonetaristas que
las monitorearon, cuestionando la teoría que estaba por detrás y la capacidad del FMI para entender la

Brasil y Uruguay por su parte, donde la izquierda prometía cambios estructurales
profundos, éstos no fueron obvios. Brasil se consolidó como potencia que ya era, pero
como representante fiel en la región de las políticas apoyadas por EEUU y convirtién¬
dose también en un polo atractivo para la IED (Carvalho, 2004). Las políticas sociales
se concentraron en dádivas hacia los grupos más desprotegidos para mejorar su consu¬
mo, sin embargo, las políticas de reestructuración productiva y de cambios del funcio¬
namiento económico siguen en el debe. Así se construyó y avanzó en una legitimidad
institucional que hasta entonces no tenían los partidos de izquierda como gestores
gubernamentales, y fueron santificados por los principales organismos internaciona¬
les, cosecharon la confianza y apoyo de EEUU y el mundo desarrollado 3 .

Es así que la región se volvió una alternativa de desahogo para la valorización de
capital en los momentos de crisis. Beatriz Stolowicz (2010a, p.2) así lo señala:

...no es un fenómeno nuevo que, tras las crisis financieras , masas de capital especulativo
excedente en riesgo de desvalorización se reciclen en la acumulación por desposesión con
asiento territorial, tanto en el saqueo de recursos naturales (que ahora aconsejan llamar¬
los bienes naturales comunes) como en la sobreexplotación de la fuerza de trabajo; así
como que busquen recuperar la acumulación ampliada mediante la construcción de in¬
fraestructura —de más lenta rotación pero asegurada por el Estado — que a su vez potencia
la acumulación por desposesión con el abaratamiento de la extracción de esas riquezas
naturales. No olvidemos que el URSA y el Plan Puebla Panamá (ahora Proyecto
Mesoamérica) tienen ya una década. Y sólo así puede entenderse el fenómeno Carlos
Slim, por poner solo un ejemplo. Lo nuevo, insisto, es que también donde gobierna la
izquierda el capital transnacional haya encontrado condiciones óptimas de estabiliza¬
ción en la crisis capitalista, pues además lo logra con legitimación política.

En la misma medida, investigadores brasileños rescatan la importancia de los capi¬
tales de ese país en el desarrollo de infraestructura para el movimiento de las commodities
y la energía regionales, desempolvando el concepto de sub-imperialismo de Marini

(1977).

Já a visao benevolente da integrando enfatiza nesse movimento a retomada de um papel
desenvolvimentista por parte do Estado nacional, depois da década de 1990 marcada
por políticas neoliberais. O Estado é visto como indutor do desenvolvimento, estimulando

economía regional (Labaqui, 2004; Lavagna 2002; Mussa, 2002; Alien, 2003). La renegociación con los
bonistas privados llevó a que el país ahorrara un 30% de la deuda (que era de 181 mmd incluyendo las
obligaciones con las multilaterales) en la presidencia de Kirchner y bajo la batuta del ministro Lavagna. Se
negociaría luego con los tenedores europeos de bonos que en más del 76% aceptarían una quita contra lo que
eran los consejos y amenazas del FMI (la entonces vice-presidenta Ann Kruegger amenazó con el embargo de
las exportaciones del país) (Mañán, 2009).

3 Brasil y Uruguay también saldaron sus compromisos adelantadamente con el FMI; aprovecharon la
coyuntura de atraso cambiado y acumulación de reservas, prefiriendo los mercados privados de capital. Sin
condicionalidad estructural tales países siguieron con la misma política, vigilados por el FMI y apostando a la
santificación del grado de inversor del sistema financiero internacional.

199

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

200

as potencialidades através da superagao de (( gargalos de infra-estrutura” e festejando o
crescimento da economía através da expansao das exportagoes. O financiamento do BNDES
é visto como parte do papel que cabe ao Brasil de coordenador e líder ; e o fato das obras se
voltarem especialmente para o escoamento da produgao para mercados externos a América
do Sul é visto como pragmatismo , sendo mais importante o fato de haverem obras de
infra-esrtutura interligando os países que propriamente quais os propósitos prioritdrios de
tais obras (Rocha, 2010, p. 9).

Los países de mayor porte de la región se montaron en la institucionalidad de
integración regional, el llamado regionalismo abierto, y sus clases dirigentes usufructúan
tales ventajas para insertarse como intermediarias del proyecto continental de la
burguesía. Así, empresas de infraestructura, de energía, de comunicaciones
latinoamericanas se expandieron en la región. El comercio intra-regional es de mayor
valor agregado que el que se realiza con otras latitudes, es decir, mientras China y Asia
se volvieron destinos centrales para las commodities latinoamericanas, Argentina, Brasil,
Bolivia, Venezuela, son destinos preferidos para las manufacturas regionales de mayor
valor.

De allí que capitales brasileños (energía, infraestructura, industria cárnica, arroz,
soja), mexicanos (alimentos, cemento, telefonía móvil, televisión), chilenos (madera,
comercio minorista), argentinos (soja, trigo), se diseminaran por la región. Y, los
megaproyectos de la industria de la madera o pasta de celulosa, los servicios de logísti¬
ca y telefonía móvil y las plantaciones de soja se multiplicaron. Los proyectos insignias
del imperio (URSA; Plan Puebla-Panamá/Mesoamérica) tienen en las burguesías na¬
cionales con aspiraciones regionales el gran aliado, que de suyo incluye la
institucionalidad estatal, el financiamiento público, las asociaciones público-privadas
y la legitimidad de las migajas de empleo y consumo que coyunturalmente generan
(Stolowicz, 2010b, p.3).

Los gobiernos progresistas no se animaron entonces a desafiar el bloque en el poder,
ni tampoco intentaron constituir un nuevo pacto dominante que se esperaba más
incluyente. En contrapartida, se retomaron las visiones tecnocráticas donde las políti¬
cas de Estado no deberían intervenir en los equilibrios de clase existentes, sino más
bien se abocarían a redistribuir ingresos desde las políticas estatales (i.e. asistenciales,
tributarias, etc.). Como es sabido, tales políticas fueron ineficientes para dichos pro¬
pósitos, si bien en el mejor de los casos se contentaron con bajar indicadores de pobre¬
za o indigencia, para nada abordaron la redistribución del poder social de estos grupos
de cara a mejorar las oportunidades de desarrollo autónomo de sus decisiones (De
Ferranti et.al. 2003).

Tales gobiernos progresistas asumieron el miedo de sus contrarios, se disciplinaron
en cuanto a las medidas económicas e hicieron una política correcta respecto a lo
esperado por las instituciones de Bretton Woods, rectoras del orden internacional.
Desestimaron, una máxima aceptada por todos y devenida de la misma legitimidad

con que llegaron al gobierno, cercenando de este modo la posibilidad real de constituir
una modalidad de desarrollo diferente. La única alternativa clara es que: “Los movi¬
mientos sociales, los partidos progresistas críticos, liberadores, deben saber aprender a
actuar con inferioridad de fuerzas (físicas, mecánicas, coercitivas), pero contando con
el poder que viene de abajo, del pueblo” (Dussel, 2006, p.85).

En dichas experiencias se tomaron como dogmas las mismas instituciones exis¬
tentes en el caótico orden neoconservador instituido por las reformas de los 90, lo
que terminó siendo un corsé insoslayable para los cambios promovidos desde el
discurso. A su vez, los ciclos políticos y económicos conspiraron para tales cambios.
Las experiencias progresistas del sur (Chile, Uruguay y el mismo Brasil) temieron
una oposición política de los grupos más conservadores que desestabilizaran la vida
democrática, e incluso del ejército, dado algunos temas que debieron laudar (i.e. la
revisión de las violaciones a los derechos humanos, la búsqueda de los desaparecidos,
reformas institucionales respecto al juzgamiento de militares, etc.). Los grupos eco¬
nómicos que apoyaron tales experiencias, tímidamente al principio, fueron grupos
de presión importantes a la hora de oponerse a decisiones que pudieran afectar el
funcionamiento estructural de la economía. La misma burguesía paulista que había
apoyado a Lula pero que exigía condiciones de competitividad y los ganaderos en
Uruguay que expresaban sus temores de forma más explícita, son ejemplos de esos
grupos.

En buena medida los gobiernos desecharon el apoyo popular y prefirieron el apoyo
del bloque en el poder que, en la mayoría de los casos, presentó un alto índice de
aceptación de tales gobiernos. El primer gobierno progresista en Uruguay y su Minis¬
tro de Economía, recibieron sendos reconocimientos internacionales por su gestión,
aplaudido por la misma oposición en el país y por las organizaciones financieras inter¬
nacionales 4 .

Era obvio para los investigadores que con las mismas instituciones para la toma de
decisiones, no se lograrían cambios profundos. En especial, reforzar la soberanía de las
decisiones, controlar los flujos de excedente e influir sobre su utilización.

Las transformaciones institucionales (..) cambian la estructura de la potestas 1 (el Esta¬
do vigente político , como Sociedad civil o política) y crea o una nueva institución o un
nuevo sistema (transformación esta última revolucionaria): la potestas 2. La transforma¬
ción es creación institucional y no simple doma de poder ; el poder no se toma sino que se
ejerce delegadamente , y si se quiere ejercer delegadamente de manera obediencial es nece¬
sario transformar muchos momentos institucionales (transformaciones parciales , no re¬
formas , o todo el sistema) (Dussel 2006 , p.9L párrafo 17.01).

4 El mundo financiero, mediante la Separata The Banker del prestigioso The Economista premió al Ministro de
Economía uruguayo y hoy vice-presidente Cr. Astori por su gestión y respeto a las normas internacionales de
libre flujo de capitales.

201

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

202

La confusión que apunta la cita es la más recurrida en las izquierdas latinoamerica¬
nas para justificar las políticas condescendientes con el establishment, es decir, atribuir
la imposibilidad de los cambios estructurales a que se llegó al gobierno pero que no se
cuenta con las herramientas que operan el poder. Como manifiesta Dussel, los
inexistentes cambios institucionales y su obediencia temerosa a las instituciones que
rigen la economía internacional, fueron la razón central para entender tales conductas.
La confusión, pensar que el poder se “toma”, en vez de ejercerlo delegadamente en
nombre de vastos sectores populares sedientos de decidir su futuro.

El “país productivo” del progresismo criollo

Informes anteriores de SERPAJ (Elias y Mañán, 2007; Falero et. al., 2010) ya
discutieron las ambigüedades existentes en torno al concepto de “país productivo” y se
diseccionaron algunos sectores básicos que se potenciaron. El slogan puesto de cara al
proceso contextual en que nacía, podía entendérsele como “productivo” en contraposi¬
ción a lo “financiero” o “especulativo”. El modelo de “plaza financiera” llegaba al final
(dolorosamente para vastos sectores sociales) con la crisis de pagos ocurrida en 2002.
Basado en la esperanza, parecía emerger un nuevo modelo de desarrollo, de lo produc¬
tivo a escala humana, crecimiento económico pero conjuntamente con redistribución
de la riqueza.

Lo “financiero” se desinfló por su propio peso, crisis de 2002 mediante las condi¬
ciones de credibilidad del sistema financiero no fueron las mejores, la gente prefirió “el
colchón” y no los bancos. Lo “productivo” no tuvo una planeación estratégica, sin
embargo las mismas condiciones de competitividad de la economía se alentaron con la
devaluación y el sector exportador recobraría un aire fresco; competitividad monetaria
y precios internacionales históricamente altos para la producción nacional serían el
secreto del despegue.

La economía cambió desde su paso cansino de la última mitad del siglo XX a un
trote dinámico, sorprendente para los parámetros históricos del país, pero con escasos
cambios estratégicos en lo que hace al funcionamiento estructural de la misma. El
sector externo siguió abanderando la dinámica económica, con relativamente pocos
nuevos sectores, aunque algunos de gran porte, dignos de mención, como la agricultu¬
ra transgénica, la forestación y su transformación en pasta de celulosa, ganadería más
intensiva, y el más reciente y controversial: la minería.

A este “neo-desarrollismo” reciente, con vocación extrovertida, basado en la dinámi¬
ca de los precios internacionales de las commodities derivadas de los recursos naturales
y de muy bajo valor agregado, se lo caracteriza como nuevo extractivismo.

En el nuevo extractivismo , el Estado asume un papel más activo , nacionalizando empre¬
sas (como en Bolivia y Venezuela , por ejemplo) y!o estableciendo sociedades público-pri¬
vadas con características que varían de acuerdo con la situación o el país (como en

Brasil). Hay una extrema imbricación entre los gobiernos , en sus distintos niveles , j/ las
empresas transnacionales y/o empresas privadas controladas por las élites nacionales. En
algunos casos , los gobiernos aportan un gran apoyo financiero o incentivos económicos
muy atractivos , ¿wwz? /¿z exención de impuestos , facilitando la instalación , moderniza¬
ción y expansión de empresas y conglomerados empresariales en los países (Verdum,
2009, párrafo 10).

Estos modelos cuestionan los derechos humanos básicos de los pueblos que aspiran
a vivir de una manera diferente, avasallan las culturas no capitalistas o formas ancestrales,
desplazando producciones o pueblos que están en su camino (i.e. Brasil y Perú). En
contrapartida ofrecen, en un corto lapso inicial, generación de empleos y —según los
países y su propensión a cobrar impuestos— fondos frescos para las arcas estatales. En
aquellos países donde los sistemas tributarios participan decididamente en las ganan¬
cias y sobre-ganancias empresariales (algunos con cánones del 40% o más para la
explotación de recursos naturales -i.e. Australia, Ecuador, Bolivia, Venezuela; y po¬
drían sumarse Brasil, Canadá, India y Chile,-) los derrames de tales proyectos son
interesantes.

La contradicción más evidente es el impacto que los mega-proyectos extractivistas
tienen en el medio ambiente, en el hábitat de los pueblos, en sus culturas particulares
y en los ecosistemas en general (Gudynas, 2009). Uno de los más controvertidos es la
minería a cielo abierto, método por demás contaminante y destructor del entorno; a
su vez, los proyectos de monocultivos que comienzan a ser cada vez más notorios en
zonas antes verdes de la región.

En Uruguay en particular, donde el mensaje dominante es que en el país caben
muchos complejos productivos no excluyentes, el modelo extractivista se fortalece
rápidamente. Así se expandió en los últimos años la forestación, incluso en tierras
cuya composición geológica la haría apta para mejores usos. Luego y ante el hecho
consumado, vinieron (y vienen más) las plantas de pasta de celulosa. Posterior¬
mente, conflictos de vecindad con Argentina por diferendos en la gestión y cuida¬
do del río, sin olvidar el desplazamiento de sectores de comercio y turismo afecta¬
dos fuertemente en ambos países. La empresa Botnia (hoy UPM) se instaló en
régimen de Zona Franca —exonerada de impuestos—, usufructuando un puerto
natural, con garantías del Estado uruguayo ante organismos internacionales de
crédito y con altísimos costos que implicara el litigio internacional con Argentina
en la Haya, por ende los resultados sociales de esta planta son limitados. Sin em¬
bargo, a tres años de instalada la empresa ya había recuperado totalmente su in¬
versión (U$S 1.200 mdd). A pesar de la crisis internacional desatada en 2008, las
ganancias netas de la empresa sobre el capital invertido fueron del 29% (Melazzi
y Yohai, 2011).

Este año revivió el debate sobre si tales mega-emprendimientos deberían o no tener
beneficios impositivos; y también quién debería responsabilizarse por los impactos en

203

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

204

la infraestructura de comunicación que sus rubros generan. Por un lado, se potenció el
tránsito pesado en las carreteras nacionales a partir del funcionamiento del complejo
forestal-pastero y sojero con impactos de magnitud. Por otro, los impuestos a la pro¬
piedad son muy limitados (recaudan 1,3% del PBI para 2010) y los renunciamientos
fiscales (o gasto tributario) destinado a grandes inversores son importantes (5,36% del
PBI y más del 30% de la recaudación) (DGI, 2010). Atiéndase, que a pesar de los
discursos, la renuncia fiscal o exoneraciones se sitúan muy por encima de lo destinado
presupuestalmente a educación (menos del 4,5% del PBI).

De allí que se propone el mecanismo de asociación público-privada para atender las
necesidades de infraestructura, tal como los existentes en otros países. Además, se
plantea con este objetivo un impuesto específico a la tenencia de la tierra, en particular
a la concentración (por encima de 2 mil hectáreas con productividad media de 100
según el índice CONEAT) con el fin de cubrir las necesidades de financiamiento de la
infraestructura. Luego se bajaron los decibeles del debate, y de sindicar al impuesto
como un ataque a la concentración o la extranjerización (que en el límite son sinóni¬
mos), se pasaría a denominarlo (por el mismo Presidente) como una “contribución”.

El último de los mega-emprendimientos que alienta el debate sobre el modelo
extractivista, es el minero. La empresa Aratirí (de capitales indo-británicos) que se
perfila como la mayor inversión del país en la historia, prevé una erogación del orden
de los U$S 3.000 mdd en un proyecto de extracción de hierro en Valentines (afec¬
tando 11.500 hectáreas en los departamentos de Treinta y Tres, Cerro Largo, Duraz¬
no y Florida, donde la empresa reservaría derecho a prospección y exploración en
120mil hás). Este proyecto tocó la sensibilidad social porque sería con un método
de extracción a cielo abierto con visible modificación del entorno y con impactos
medioambientales de envergadura. Pero a su vez, el proyecto supone la construcción
de una represa (2.500 hás), un puerto de aguas profundas en Rocha (La Angostura,
cerca de La Esmeralda) y un minero-ducto (de 230 kms. largo y 11.500 hás ocupa¬
das) que llevaría el material ferroso hasta el puerto. Aquí se contraponen intereses de
una zona postergada, de ganadería extensiva de baja productividad y expulsora de
población, que ve una oportunidad en el movimiento económico que genera la mi¬
nera. Pero en el mismo lugar, quienes reivindican culturalmente sus formas de vida,
con valores rurales, de tranquilidad y aire limpio, chocan con los que buscan oportu¬
nidades de empleo. A su vez, el proyecto se contrapone con vastos intereses que
existen en la zona del eventual puerto, donde el turismo valora la tranquilidad, la
belleza natural de la costa y el silencio para el descanso, cosas que pondría en entre¬
dicho el emprendimiento.

Los cuestionamientos al impacto ambiental estarían también en discusión, máxime
si aquí hubiera renuncias fiscales u otras dádivas del Estado, ya que el canon que se
estipula es del 2% para las arcas públicas y el 3% para los propietarios de las tierras
donde se encontrarían los yacimientos. A su vez, se extiende el debate respecto a cómo

regular en los códigos mineros estos proyectos de gran porte 5 . Originalmente el códi¬
go minero en su artículo 4 o establece:

Todos los yacimientos minerales pertenecen a la Nación como propiedad imprescriptible

e inalienable , salvo las excepciones comprendidas en la clase III del artículo precedente.

Los yacimientos no conocidos aún ., quedarán de hecho incorporados al patrimonio gene¬
ral de la Nación , al ser descubiertos.

Se discute ampliamente los requerimientos logísticos del emprendimiento, en es¬
pecial la energía a utilizar, sus costos y proveedores respectivos. En el proceso de apro¬
bación en el que se encuentra el proyecto, ya pasó por varias fases respecto a la energía,
hoy parece que será en gran parte vendida por UTE (con costos marginales altos) y
otra producida por la empresa; aún no se dilucida si habrán o no tarifas preferenciales.
El emprendimiento entró en stand by porque la empresa no presentó información
sobre la estrategia para atender algunos impactos ambientales posteriores a la explota¬
ción. En los últimos meses fueron varias las especulaciones sobre si el proyecto se
desaceleraba; en el ámbito político la oposición planteó la idea de que el Estado se
haga cargo de la extracción de mineral e incluso la empresa adelantó que el mismo
perdería el interés prioritario que tuvo.

No existen certezas sobre las condiciones de este mega-emprendimiento, la empre¬
sa declaró el I o /11/2011, haber culminado los informes requeridos y confirmó la im¬
portancia de las reservas de hierro, como su interés de la explotación por lo menos en
las próximas dos décadas. A la vez, también se especula con que 170 trabajadores irían
al seguro de paro en los próximos días. Sobre las ganancias que obtendría, estimaciones
parciales (ratificadas por el mismo MEF) indican que serán anualmente superiores a
los U$S 1.500 mdd (Yohai, 2011). Todo hace pensar que la empresa presenta gran
interés, el gobierno también lo manifiesta (si cumple obviamente con los requisitos
ambientales y la legislación vigente) al igual que la mayoría de propietarios de los
terrenos afectados. No obstante, varias voces se levantan desde la sociedad, que apun¬
tan a costos medioambientales, culturales y de posibles desplazamientos de otros sec¬
tores productivos (ganadería, turismo, etc.).

Reflexiones Finales

Uruguay debe entenderse como parte de una región, como país dependiente con
limitaciones importantes para tomar decisiones estratégicas que lo contrapongan a ella

5 El código de minería vigente (para yacimientos clase III) dice que a partir del 5to. año el canon sube del 5
al 8% (3% para el Estado y 3% para los propietarios de las tierras superficiales), mientras que el recientemente
aprobado nuevo código fija una tasa plana para todos los años que dure la explotación en un 2% para el Estado
y un 3% para el propietario de la superficie territorial donde se encuentre la excavación minera. Además
extiende la concesión a 30 años y obliga a que un 13% de la producción se destine al mercado interno y con
ello alentar la industria siderúrgica.

205

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

206

misma. Los sectores que se desarrollan son impulsados por olas más grandes o brisas que
soplan fuera de su geografía. Por lo tanto, la planeación estratégica de una inserción
internacional adecuada, discutir las fuentes de financiamiento del desarrollo y el grado
de autonomía que el Estado asume en la dirección de la economía, se vuelven determi¬
nantes. Esto es, la determinación de una modalidad de desarrollo que no es posible
pensarla fuera de una estrategia de derechos humanos en todas las dimensiones cono¬
cidas.

Más allá de las clasificaciones tradicionales, existe cada vez más la necesidad de los
pueblos de aprender a ejercer derechos centrales como los medioambientales, el traba¬
jo digno, el desarrollo en un sentido autónomo, y a cuestionar las formas anquilosadas
y dominantes de hacer las cosas; esto es, rescatar y respetar la diversidad cultural.

La justicia y la democracia como criterios de evaluación de la economía política
siguen en el debe. La primera, porque el sistema económico discrimina a los agentes y
les exige esfuerzos muy menores a los que más tienen respecto de los que menos tienen.
La segunda, porque la participación en las decisiones esenciales de la vida económica
siguen estando lejos de la mayoría de la población, más allá de la representación a
través del voto que elige y legitima los gobiernos.

Es imprescindible caminar hacia una modalidad de desarrollo que ponga en el
centro al ser humano, que le dé autonomía para producir su vida con libertad, que se
utilicen criterios transgeneracionales a la hora de determinar la utilización de los re¬
cursos escasos y finitos con que cuentan las naciones. El Estado debe intervenir decidi¬
damente en la regulación de la actividad económica y en el disciplinamiento de los
agentes, siendo especialmente cuidadoso de aquellos emprendimientos que ponen en
tela de juicio el hábitat y la cultura de los pueblos, amenazando el medio ambiente y
valiosos ecosistemas. La eficiencia económica, medida por el crecimiento del producto,
resulta en la actualidad del capitalismo, un mal indicador del nivel de vida, del bien¬
estar colectivo y de la satisfacción que logra un sistema económico; por lo tanto, sería
menester cuestionarse los preceptos y objetivos seguidos en los últimos años por los
hacedores de políticas.

Las Observaciones Finales del Comité
DESC-ONU al Estado Uruguayo: monitoreando
su implementación, ejerciendo ciudadanía

Flor de Ma. Meza y Alejandra Umpiérrez 1

El Capítulo Uruguay de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo 2 elaboró el Informe Alternativo(IA) al tercer y cuarto Infor¬
me periódico presentado por el Estado uruguayo, el 2 y 3 de noviembre de 2010, ante
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, de
acuerdo a lo previsto en los artículos 16° y 17° del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (PIDESC).

Uno de los ejes de nuestro trabajo como Capítulo Uruguay de la PIDHDD es la
vigilancia ciudadana, es decir el monitoreo autónomo del cumplimiento de las obliga¬
ciones internacionales respecto de los derechos humanos a los que el Estado uruguayo
se ha comprometido como parte del PIDESC.

El PIDESC es una herramienta jurídica fundamental de rendición de cuentas de
los Estados para con las obligaciones asumidas una vez que el Pacto ha sido firmado y
ratificado. Este tratado internacional establece como derechos humanos indivisibles e
integrales el derecho al trabajo, a la vivienda, a la salud, a la igualdad y no discrimina¬
ción, a un nivel de vida adecuado y a la protección y asistencia a la familia, entre otros.

Cabe destacar que Uruguay firmó el PIDESC el 21 de febrero de 1967 y lo ratificó
el I o de abril de 1970 mediante Ley N° 13.751 significando esto el compromiso de
nuestro país para con su ciudadanía y la comunidad internacional de promover, respe¬
tar y garantizar los derechos económicos, sociales y culturales allí consignados.

El Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (PF-PIDESC) constituye un instrumento internacional, adicional al
PIDESC, que crea mecanismos de denuncia individual y colectiva a los Estados por las
violaciones a los Derechos que se enuncian en dicho Pacto. Al ratificar el PF los Estados
reconocen la capacidad del Comité DESC, órgano internacional de vigilancia de los

1. Maestranda Flor de Ma. Meza es integrante del Colectivo feminista Cotidiano Mujer y Lie. Alejandra
Umpiérrez es integrante de Amnistía Internacional - Sección Uruguay; ambas integran además, el Capítulo
Uruguay de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, PIDHDD.

2. El informe alternativo fue elaborado por Amnistía Internacional Sección Uruguay; Asociación Latinoame¬
ricana de Medicina Social; Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo; Colectivo feminista
Cotidiano Mujer; Colectivo Ovejas Negras; Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el
MERCOSUR y el Servicio Paz y Justicia-Uruguay - SERPAJ.

207

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

208

DESC, para recibir y examinar todas aquellas comunicaciones y denuncias sobre las
violaciones de Derechos Económicos, Sociales y Culturales cometidas dentro de un
Estado parte.

El 10 de diciembre de 2008, en el marco del 60° Aniversario de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, se aprobó el texto del PF-PIDESC por la Asamblea
General de Naciones Unidas. El PF se abrió a la firma el 24 de septiembre de 2009 y
entre los países firmantes del mismo se encuentra Uruguay, quien aún no la ha ratificado.

Entendemos que la sociedad civil organizada tiene como uno de sus objetivos prin¬
cipales el monitorear el cumplimiento de los Pactos, Convenciones y Tratados de dere¬
chos humanos que han sido ratificados por el Estado, y que en consecuencia se obligó
a cumplir. Este monitoreo abarca los tres planos de la obligación estatal: la promoción,
la defensa y la garantía de hacer que los mismos sean respetados.

Creemos que es importante recordar que los principios del PIDESC: (i) la igualdad
y la no discriminación respecto del goce de todos los derechos consagrados; y (ii) que
el Estado Uruguayo tiene la obligación de respetar, proteger y realizar los DESC,
deben dar luz para que todos y todas nos comprometamos en esta terca apuesta de
unlversalizar la dignidad.

En noviembre de 2010, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de Naciones Unidas (CDESC) examinó al Estado uruguayo y manifestó su preocupa¬
ción por la violación de los derechos de algunos grupos sociales vulnerables y emitió
35 recomendaciones en relación con las políticas públicas para revertir esta realidad,
entre las que destacan las del ámbito de la salud y del trabajo.

En concordancia con lo que recomienda el Comité DESC-ONU creemos funda¬
mental la divulgación de las Observaciones Finales de este Comité para que éstas sean
conocidas tanto por los-as funcionarias-os encargados de diseñar, ejecutar y evaluar las
políticas públicas sobre DESC; como por la sociedad civil en su conjunto, especial¬
mente los operadores jurídicos quienes paulatinamente están dando cuenta de que
una de las vías más esperanzadoras para el cumplimiento de estos derechos es la
judicialización de los mismos.

Es por ello que el 17 de agosto de 2011, a casi un año de las Observaciones Finales
del CDESC al Estado uruguayo , invitamos al Subsecretario del Ministerio de Salud
Pública, Dr. Leonel Briozzo; al Inspector General de Trabajo, Dr. Juan Andrés Roballo,
y al Director de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Federico
Perazza, a participar en un panel público para conocer los avances del Estado uruguayo
acerca de las preocupaciones formuladas por el Comité. Los representantes del Estado
dieron cuenta de los avances del Estado respecto a las recomendaciones emitidas para
cada uno de los Ministerios que ellos representan.

El Estado Uruguayo carece de un mecanismo institucional que realice el monitoreo
de las Observaciones Finales y Recomendaciones Internacionales que recibe de parte de
los 9 Comités Monitores de las Naciones Unidas y del Comité de Expertas en Violencia

del Mecanismo de Seguimiento de Las Convención Interamericana para Prevenir, San¬
cionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención de Belém do Pará.

Creemos que la creación e institucionalización de este mecanismo de monitoreo
estatal es urgente pues el Estado tiene que organizarse para dar cuenta del cumpli¬
miento de sus obligaciones internacionales respecto a los tratados de los que forma
parte y no esperar a que cada cartera cumpla con las Recomendaciones realizadas por
cada uno de estos Comités.

Reconocemos que ha habido avances en el cumplimiento de las obligaciones del
Estado Uruguayo en relación a los DESC, pero constatamos que aún hay mucho tra¬
bajo por hacer. En ese sentido, queremos resaltar tres de las 35 recomendaciones reali¬
zadas al Estado Uruguayo en noviembre de 2010:

1. Sobre la ratificación del Protocolo facultativo del PIDESC

En el párrafo 31 el CDESC alentó al Estado uruguayo a que estudie la posibilidad
de ratificar el Protocolo Facultativo del Pacto. Creemos que esta deuda pendiente no
debe seguir postergándose pues el Estado ha manifestado su voluntad de hacerlo ante
el CDEC el día que fue examinado en Ginebra y ante la opinión pública en repetidas
ocasiones.

Cuenta de ello dio el Lie. Federico Perazza en la presentación del IA al CDESC en
agosto de 2011, cuando afirmó que “Elprocedimiento actualmente se encuentra en la fase
de refrendas de los diferentes Ministerios (debe tenerse presente que el Mensaje del Poder
Ejecutivo al Poder Legislativo exhortando a la ratificación de este Protocolo Facultativo re¬
quiere la firma de los 13 Ministerios ’ 3

La ratificación del Estado Uruguayo contribuiría a que este Protocolo entre en vigor
en breve, permitiendo a las víctimas de violaciones a los DESC contar con una vía de
exigibilidad para la defensa, protección y reparación de sus derechos.

2. Sobre la Violencia Doméstica

En su párrafo 15 el CDESC observa que pese a la adopción de medidas tales como
el Plan Nacional de Lucha contra la Violencia Doméstica puesto en marcha en 2004 y
la creación de tribunales especializados para ocuparse de la violencia doméstica, ésta
sigue siendo un fenómeno generalizado. El Comité muestra también preocupación
porque existan tribunales especializados sólo en Montevideo y que las víctimas de la
violencia doméstica no dispongan de apoyo psicosocial ni de ningún otro tipo de
asistencia. En este sentido el CDECS recomendó que “el Estado parte que refuerce las

3. Director de Derechos Humanos y Derecho Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Uruguay.

209

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

210

medidas para combatir la violencia contra la mujer ; entre otros medios , aplicando de
manera efectiva las leyes existentes sobre la violencia doméstica y realizando campañas
de concienciación y educación de la opinión pública sobre la violencia y sus efectos .
Asimismo, lo insta a asegurarse de que también existan tribunales especializados fuera
de Montevideo y de que las víctimas de la violencia doméstica puedan disponer fácil¬
mente de apoyo psicosocial y de acceso a albergues” . 4

El pasado 27 de diciembre de 2010 el Poder Legislativo promulgó la Ley 18.719,
Ley de Rendición de Cuentas de 2010, mediante la cual el Parlamento a solicitud de
la Suprema Corte de Justicia creó dos nuevos juzgados para casos de violencia domés¬
tica. Esta misma Ley creó varios cargos de jueces letrados que se irán poniendo en
vigencia durante este quinquenio. Estos jueces también atenderán casos de violencia
doméstica en el interior del país entre otras materias.

Creemos que es un avance pero sería saludable conocer la decisión de la Suprema
Corte de Justicia respecto a cuántos jueces letrados se especializarán, dónde y cuándo,
pues aún quedan 17 departamentos sin la Justicia especializada en violencia domésti¬
ca, que sí tienen Montevideo y Canelones, afectando de esta manera los principios,
derechos y normas de ius cogens de igualdad y no discriminación. Hasta inicios de
noviembre de 2011, 36 mujeres fueron asesinadas por su pareja o ex pareja, superando
el número de víctimas registradas durante 2010.

3. Sobre la situación de las personas con enfermedades mentales, especialmente de
las clínicas psiquiátricas Bernardo Etchepare y Santín Rossi

EL Comité-DESC manifestó en su párrafo 26 su preocupación al respecto, espe¬
cialmente porque “las condiciones higiénicas y la situación de la salud son muy deficien¬
tes ”. En ese sentido recomendó al Estado que “solucione la cuestión de la salud mental
en las clínicas psiquiátricas , tome medidas para mejorar las condiciones de vida de las
personas que sufren trastornos mentales y aporte datos en su próximo informe periódi¬
co sobre las medidas adoptadas para mejorar la situación de los pacientes de salud
mental\ en particular sobre la disponibilidad de medicamentos esenciales” 5 .

Al respecto el Dr. Leonel Briozzo 6 comentó que, desde el Programa de salud Men¬
tal del Ministerio de salud se ha avanzado en el plano normativo, pero que la actuali¬
zación de la Ley sobre la Salud Mental de 1934, no estaba entre las prioridades del
programa. Esta necesaria armonización normativa fue recomendada por el Comité-
DESC en su párrafo 25.

Asimismo, el Dr. Briozzo relató sobre su visita a ambos centros psiquiátricos moti¬
vado por el monitoreo para nuestro IA y por las Observaciones Finales. Constató que se

4. E/C.12/URY/C/0/3.4. Observaciones Finales al Estado Uruguayo del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales 45° período de sesiones. Ginebra, I o a 19 de noviembre de 2010.

5. Idem.

6. Sub Secretario del Ministerio de Salud y panelista en la presentación del IA y de las Observaciones Finales
al Estado Uruguayo.

está avanzado en el objetivo de corto plazo de mejorar la infraestructura; que los pabe¬
llones sean más pequeños para que las familias de los internos-as retomen contacto con
ellos-as.

Esperamos que la armonización de la Ley de 1934 se ponga en agenda y se agilice
su promulgación para una mejor protección de los derechos involucrados y protegidos
por el PIDESC y los demás instrumentos internacionales de los que el Estado urugua¬
yo forma parte. De igual forma esperamos que el objetivo de desinstitucionalizar a los¬
as internadas siga avanzando y que también la sociedad civil conozca de estos avances
tan esperados por toda la sociedad uruguaya y la internacional que está acompañando
este proceso desde diversos espacios internacionales como la Plataforma Interamericana
a la que pertenecemos y otras Redes internacionales que trabajan en la promoción y
defensa de los DESC.

Concluyendo, exigimos al Estado Uruguayo la pronta ratificación del Protocolo
Facultativo del PIDESC y la ejecución de las otras 34 recomendaciones emitidas por el
Comité DESC en noviembre de 2010.

Creemos imprescindible que en este reclamo y exigencia del cumplimiento de nues¬
tros derechos fundamentales en general, y de los DESC en particular, debemos
involucrarnos todos-as quienes formamos parte de la sociedad uruguaya. Son derechos
exigibles y justiciables, ejerzamos nuestra ciudadanía, defendamos nuestra dignidad.

211

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Afrodescendientes, combate al racismo,
equidad étnico-racial: un balance

212

Noelia Maciel y Asamblea Afrodescendiente 1

“Tal vez sea conveniente comenzar examinando por qué es preciso pensarnos colectivamente
sobre un problema que nunca provocamos(...) y pero para conseguir las respuestas correctas
precisamos hacer las preguntas correctas; tenemos que descubrir lo que no funcionó , dónde y
cuándo; y precisamos verificar si nuestra situación es una creación deliberada de Dios o una
invención artificial de la verdadpor individuos ávidos por elpoder ; cuya motivación es la
autoridad, la seguridad, la riqueza y el confort (los privilegios). En otras palabras, el abordaje
de la Conciencia Negra sería irrelevante en una sociedad igualitaria, sin distinciones de color
(étnico-raciales), sin explotación. La Conciencia Negra es relevante aquíporque creemos que
existe una situación anómala como producto de una creación deliberada de una parte de la
humanidad. ”

Steve Biko, Escribo lo que yo quiero , 1970.

Introducción

Este informe pretende ser una evaluación de la agenda del combate al racismo y la
promoción de la equidad étnico-racial en Uruguay El año 2011 fue declarado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas como el Año de las Personas
Afrodescendientes 2 con el objeto de fortalecer las medidas nacionales y la cooperación
regional e internacional en beneficio de los afrodescendientes en relación con el goce
pleno de sus derechos económicos, culturales, sociales, civiles, y políticos, su partici¬
pación e inclusión en todas las esferas de la sociedad y la promoción de un mayor
respeto y conocimiento de la diversidad, su herencia y su cultura. El 2011 conmemora
también los 10 años de la realización de la III Conferencia Mundial contra el Racismo
(Durban, 2001), la que fue totalmente ignorada por el gobierno en sus diferentes
instancias. Sin embargo, fue uno de los años más propositivos por parte del movimien¬
to afrodescendiente en cuanto a su capacidad de desarrollar líneas de acción específicas

1. Afro-uruguaya. Militante del movimiento afrodescendiente. Feminista antirracista. Lie. en Ciencia Política
de la UdelaR Especializada en Relaciones Raciales e Inclusión Social de la Población Afrodescendiente.
Diplomada en Gestión de la Política Social y en Género y Políticas Públicas. Candidata a Diploma en
Derechos Humanos. Mención Ciudadanía y Participación. Este informe ha sido realizado especialmente con
los aportes de Orlando Rivero, Andrés Urioste y Karina Moreira a partir de la discusión política en el marco
del espacio de pensamiento crítico constituido como Asamblea Afrodescendiente.

2. Resolución 64/169 aprobada el 18 de diciembre de 2009 por la Asamblea General de las Naciones Unidas
sobre la base del informe de la Tercera Comisión (A/64/439/Add.2 (Part II)

para el fortalecimiento de la comunidad afrodescendiente y el combate al Racismo
como asunto de política pública. Las bases para estas líneas de política pública fueron
establecidas, legitimadas y consensuadas en la III Conferencia Mundial contra el Ra¬
cismo dónde se reconoció que “...la esclavitud y la trata de esclavos, en particular la
trata transatlántica, fueron tragedias atroces en la historia de la humanidad, no sólo
por su aborrecible barbarie, sino también por su magnitud, su carácter organizado y,
especialmente, su negación de la esencia de las víctimas, y reconocemos asimismo que
la esclavitud y la trata de esclavos(...) constituyen, y siempre deberían haber consti¬
tuido, un crimen de lesa humanidad y son una de las principales fuentes y manifesta¬
ciones del Racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia;
y que los africanos y afrodescendientes (...) fueron víctimas de esos actos y continúan
siéndolo de sus consecuencias” 3 (Párrafo 13)

A partir de aquí podemos señalar dos elementos claves para la lucha contra el racis¬
mo y la promoción de la equidad étnico-racial: el reconocimiento de un proceso histó-
rico-estructural desventajoso (La esclavitud y sus consecuencias con impactos actuales)
que ameritan una reparación y la persistencia y mutación del Racismo en la sociedad
actual que exigen el desarrollo de un proceso de transformación social. Queremos eva¬
luar aquí el avance del tema en el ámbito gubernamental y de los compromisos asumi¬
dos por el Estado uruguayo a nivel internacional.

Este informe está estructurado en tres partes: 1) Antecedentes, que dan cuenta de
cómo llegamos a 2011, 2) Desarrollo y Evaluación de los principales acontecimientos
de 2011 y 3) Consideraciones Finales. Dentro de los antecedentes, resultan de parti¬
cular importancia los años 2009-2010, por tratarse de un período electoral, donde se
propicia la incorporación de temas en agenda antes postergados y ofrece un clima
habilitador de las negociaciones y para la incidencia. El 2010, es el año en el que una
nueva administración asume 4 y establece las líneas de gobierno que permiten desarro¬
llar un análisis sobre las continuidades, las perspectivas y las tendencias de las políticas
públicas para el quinquenio de gobierno.

1. Antecedentes

Durante la administración del Dr. Tabaré Vázquez se avanzó en la instalación de 10
“Mecanismos de Promoción de la Equidad Racial” 5 (MER) en diferentes instancias de

3. Párrafo 13 de la III Conferencia Mundial contra el Racismo (Durban, 2001).

4. Es de destacar que durante el primer año de gobierno se diseña el presupuesto quinquenal y se aprueba
parlamentariamente lo que será el sustento material de las declaraciones del ejecutivo, limitando la incorpo¬
ración de nuevos temas durante ese período de gobierno.

3. Fueron efectivamente instalados en: Presidencia de la República, Instituto de las Mujeres e Instituto de la
Juventud del Ministerio de Desarrollo Social, en el Ministerio de Educación y Cultura, en el Ministerio de
Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, en Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Rela¬
ciones Exteriores y en las Intendencias de Montevideo y Rivera.

213

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

214

la administración pública; en la creación de la Comisión Honoraria contra el Racismo,
la Discriminación y la Xenofobia (CHCRDX) en 2007; en la desagregación de datos
socio-demográficos sobre la población afrodescendiente (INE, Inmujeres) y en accio¬
nes puntuales (Becas Quijano - MEC y Casa de la Cultura Afrouruguaya-IM). Pero
quizás el avance más significativo sea el nuevo Censo General de Población realizado
este año 2011, que incorporó por primera vez la dimensión étnica-racial, basada en las
respuestas de los distintos grupos étnicos que componen la población uruguaya sobre
auto-pertenencia.

2) Desarrollo y Evaluación de los principales acontecimientos de 2011

El 1 de marzo de 2010 al asumir José Mujica la presidencia del país hizo referencia en
su discurso inaugural, al lugar que le otorga al tema: “...Somos un pueblo hijo de aluvión.
Acá están todos los credos, todas las culturas, acá no existe la discriminación, ni hacia los
negros, ni hacia los pobres, ni hay discriminación sexual por las opciones que se tomen. Tal vez
si un defecto tenemos, es ser tremendamente republicanos y casi somáticamente igualitarios 6 ”.
Se pauta así, un cambio profundo en los principios de lucha contra el racismo así como
en la erradicación de sus consecuencias en la sociedad uruguaya. Menos de un año bas¬
taron para que de los 10 Mecanismos de Equidad Racial 7 se pasara con el nuevo gobier¬
no, a sólo 3. Actualmente sólo están en funcionamiento el Área de Promoción y Coordi¬
nación de Políticas Públicas de Acción Afirmativa para Afrodescendientes en el MEC, el
Departamento de las Mujeres Afrodescendientes en el MIDES y la Unidad Temática por
los Derechos de los Afrodescendientes en la Intendencia de Montevideo.

A este retroceso en relación a la institucionalidad sobre equidad étnico-racial, se le
suma un hecho que como movimiento afrodescendiente hemos definido de “Racismo
Institucional”. Entendiendo que “...la construcción de problemas públicos y la elabo¬
ración de las agendas son el resultado de procesos sociopolíticos complejos cuya com¬
prensión remite a otros temas: la constitución de sujetos sociales, la elaboración de
nuevos marcos de interpretación de la realidad social, las relaciones de poder entre
distintos sujetos y actores sociales y el establecimiento de alianzas y estrategias políti¬
cas” 8 . (Guzmán, V. 2001:11). Con el inicio en 2005 de la etapa de Institucionalidad

6. Palabras de José Mujica en Plaza Independencia en la Asunción de Mando el 1 de marzo de 2010.

7. Mecanismos discriminatorios: a) Discriminación por edad (niños, niñas, adolescentes y tercera edad); b)
Racismo (afrodescendientes); c) Discriminación por etnicidad (antisemitismo, pueblos originarios y comu¬
nidades inmigrantes); d) Discriminación por género; e) Homofobia, lesbofobia y transfobia; f) Discrimina¬
ción por origen nacional (migrantes y refugiados); g) Discriminación por discapacidad y necesidades espe¬
ciales; h) Discriminación por religión; i) Discriminación hacia personas privadas de libertad y liberados; j)
Discriminación por patologización y riesgo de contagio (personas viviendo con VIH, consumidores proble¬
máticos y no problemáticos de drogas).

8. Guzmán Virginia; La institucionalidad de género en el estado: Nuevas perspectivas de análisis. Serie Mujer y
Desarrollo. N° 32. Unidad Mujer y Desarrollo. CEPAL, Santiago de Chile, 2001.

de la equidad étnico-racial, la sociedad civil afrodescendiente ha desarrollado diferen¬
tes tipos de propuesta con el fin de contribuir a fortalecer y consolidar el proceso de
desarrollo de medidas específicas para la comunidad afrodescendiente. En 2008 se
desarrolló un proceso participativo para el diseño de un Plan de Oportunidades y
Derechos; propuesta coordinada y negociada por la Dirección de Derechos Humanos
del Ministerio de Educación y Cultura (MEC); obteniendo el apoyo financiero de la
cooperación española (AECID) de aproximadamente 118.000 euros. En ese mismo
período, el Estado uruguayo presentó su preocupación por el tema Discriminación en
el Examen Periódico Universal (2004-2008) ante el Alto Comisionado para los Dere¬
chos Humanos en Ginebra; dejando planteada la voluntad de trabajar en la realiza¬
ción de un Plan Nacional contra la Discriminación. Obtuvo de Naciones Unidas una
contribución (unos 40.000 dólares) para la realización de dicho plan. Por lo cual, en
esos momentos la Dirección de Derechos Humanos disponía de dos financiamientos y
dos propuestas:

• Plan de Oportunidades y Derechos para Afrodescendientes financiado por la
AECID

• Propuesta de un Plan Nacional contra la Discriminación financiado por el Alto
Comisionado para los DD.HH. de NN.UU (plan que abarcaría Diversidad Sexual,
Minorías Etnicas, Genero, Personas con Discapacidad, etc.)

Hasta 2010, momento en que cambia la administración de la Dirección de Dere¬
chos Humanos del MEC, no se había implementado ninguna de las dos propuestas
financiadas; lo que generó críticas y malestar. Por razones que desconocemos, comen¬
zaron a desfigurarse y fusionarse ambas propuestas. Es decir, el Plan de Oportunida¬
des y Derechos para la Ciudadanía Afrouruguaya se convirtió en el “Componente Afro
del Plan Nacional contra el Racismo y la Discriminación”. La Dirección de Políticas
Sociales del MIDES propuso entonces desarrollar una única propuesta bajo el “Plan
Nacional contra el Racismo y la Discriminación” (PNCRD); se redirigieron fondos y
se cambió de una propuesta enfocada exclusivamente en la comunidad afrodescendiente,
a una propuesta que abarcaba 10 mecanismos de discriminación.

Creemos que esta acción fue sumamente nociva porque coarta un proceso de más
de 10 años de trabajo por lograr acciones específicas para la comunidad afrouruguaya.
Denunciamos la desviación de fondos adjudicados específicamente y la falta de reco¬
nocimiento por parte de las autoridades del proyecto original Plan de Oportunidades
y Derechos de la Ciudadanía Afrouruguaya.

Se priorizó un diseño técnico que redundó en la innecesaria sobrediagnosticación
y en la invisibilización, una vez más, del racismo como causante estructural de las
desigualdades existentes. Se desconoció la ingeniería institucional existente para el
abordaje del tema (MER), las trayectorias institucionales acumuladas y el saber exper¬
to de la sociedad civil afrodescendiente organizada. Consideramos que este tipo de
prácticas, al desestimar a los MER, termina directa e indirectamente debilitándolos.

215

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

216

Este tipo de acción, se enmarca en lo que denominamos racismo institucional y cons¬
tituye hoy, el mayor obstáculo para avanzar en la construcción de políticas públicas.
Queremos destacar también, cómo este debate ha hecho emerger una preocupación
por otros grupos discriminados de la sociedad. Creemos que esta preocupación legíti¬
ma, suele ser frecuentemente una estrategia para relativizar y vaciar el peso de la discri¬
minación racial y del racismo contra las personas afrodescendientes. Más allá de lo
sucedido con el Plan, observamos como corolario que, al reclamar ciertas especificidades
para la población afrodescendiente, se favoreció también a otros grupos discriminados,
contribuyendo a incorporar sus demandas a la agenda pública. ¡Salúdese y celébrese la
tarea democratizadora que el movimiento afrodescendientes está promoviendo en el
Uruguay!

Por último en relación a este tema, queremos decir que la experiencia en relación al
PNCRD provocó fuertes conflictos entre los distintos movimientos sociales, que se
oponían a la expresión de lo que considerábamos era una desviación de fondos y un
vaciamiento de las propuestas de la comunidad afrodescendiente. Esta actitud sigue
presente en varios sectores sociales; la entendemos como una expresión de intolerancia
ante las manifestaciones de autodeterminación y autorepresentación de la comunidad
afrodescendiente, quién históricamente fue relegada a la invisibilización, desmovilización,
sumisión y al silencio.

Más allá de la denuncia pública por parte de Asamblea Afrodescendiente, se lanzó
el Proceso Participativo “Hacia un Plan Nacional contra el Racismo y la Discrimina¬
ción” y según fuentes del MEC de la primera etapa consultiva que terminara en agosto
2011, se elaboró una agenda en base a compromisos internacionales del Estado sobre
distintas formas de discriminación, así como mecanismos de empoderamiento de or¬
ganizaciones sociales de colectivos discriminados en Uruguay. La agenda nunca fue
presentada públicamente, como tampoco lo fue el “Plan Nacional contra el Racismo y
la Discriminación”. El Plan nunca ha rendido cuentas públicamente sobre los alcan¬
ces, potencial implementación, ni mecanismos de monitoreo. Tampoco se ha difundi¬
do información en relación al cumplimiento de los objetivos del “Proceso Participativo
Hacia un Plan Nacional contra el Racismo y la Discriminación”. Lo único que se
publicó en la página web de la Dirección de Derechos Humanos del MEC fueron los
informes de los distintos mecanismos discriminatorios, cuyos resultados no aportan
más allá de un diagnóstico, los que como dijimos, abundan.

Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial CERD

En febrero de 2011, nuestro país fue revisado por el Comité para la Eliminación de
la Discriminación Racial (Comité). Luego de casi 11 años sin informar sobre la situa¬
ción de la discriminación racial en Uruguay, nuestro país que había faltado a la cita
durante las últimas 4 oportunidades anteriores, por segunda vez en su historia desde el

año 1999 (momento en el que el país ratifica la CERD) presenta un informe oficial al
Comité. Mediante un denodado esfuerzo de la organización Asamblea Afrodescendiente
se pudo contar con un informe alternativo al del Estado uruguayo. De dimensiones
históricas puede considerarse también el tenor y el número de recomendaciones que le
fueran efectuadas al Estado, las que constituyen una importante contribución para
acelerar el proceso de construcción de políticas públicas y trascender el plano del
diagnóstico; pasar de las buenas intenciones hacia la materialización de las mismas.

Audiencia temática

A partir de la presentación de una Audiencia Temática por parte de Asamblea
Afrodescendiente en marzo de 2011, la Comisión Interamericana de Derechos Huma¬
nos, (informe final del 141 período de sesiones) mostró su preocupación sobre la
situación de las personas afrodescendientes en Uruguay. Allí se expresa que “...a pesar
de que se registraron avances en relación con la creación de distintas instancias guber¬
namentales destinadas a examinar y proponer políticas públicas dirigidas a mejorar los
derechos humanos de los afrodescendientes, por ejemplo, el Departamento de las Mujeres
Afrodescendientes del Instituto Nacional de Mujeres. Sin embargo, existen serias de¬
bilidades en la dotación financiera y de recursos humanos de tales instancias. Agrega¬
ron que consecuentemente, la sostenibilidad de esas instancias y de las respectivas
políticas sociales es precaria, y la situación del 10.6% de la población uruguaya que
dice tener ascendencia racial afro sigue siendo preocupante, estando sub-representada
en las estadísticas sobre educación y mercado de empleo, mientras es sobre-representa¬
da en las estadísticas sobre pobreza e indigencia, por ejemplo”.

Casos de discriminación racial

Queremos señalar la preocupación que nos genera la información proporcionada
por el Estado en el informe oficial presentado al CERD, sobre los pocos casos denun¬
ciados por discriminación racial en el período 1998-2008, tanto en la órbita jurisdic¬
cional (4 casos), como en las oficinas administrativas (3 casos). En 10 años hubo tan
sólo 7 casos denunciados. También se informa que los casos tramitados en la sede
judicial culminaron sin sanción, uno de ellos mediante transacción. Los tramitados
por vía administrativa dieron lugar a sanciones de distinto tenor (una destitución, una
suspensión y una llamada de atención). Este panorama es preocupante y evidencia los
obstáculos institucionales para acceder a la Justicia que tienen las personas
afrodescendientes que sufren discriminación racial. La Comisión Honoraria contra el
Racismo, la Discriminación y la Xenofobia cuya instalación se dio en 2007, se ha
propuesto para finalizar el presente año hacer un llamado para renovar las personas
representantes de la misma. En general, es un mecanismo desconocido por la mayoría

217

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

218

de la población y en particular por parte de la población afrodescendiente. Aún así, si
bien no contamos con los datos recientes, podemos decir que en la órbita de la Comi¬
sión Honoraria contra el Racismo, en el período que va de 2007 a 2009, se recepcionaron
un 44% de denuncias por actos de discriminación racial. Es decir que, a pesar de ser
pocas las denuncias que llegan a la CHCRDX sobre las diferentes formas de discrimi¬
nación, las denuncias sobre casos de discriminación racial constituyen una amplia
mayoría sobre el total de los casos presentados y las acciones de la CHCRDX no han
sido de apoyo, ni han contribuido con los mismos, ya que en ningún caso se ha logra¬
do llegar a una sentencia en favor de la víctima.

Este año tomaron conocimiento público varios casos de discriminación racial a
través de los medios de comunicación, tanto en la prensa escrita como en los noticieros
televisivos. Cada uno de estos casos fue denunciado por la vía judicial y presentados a
la CHCRDX. . Quizás dos de los casos más impactantes fueron el de Luciana Samapio,
quien fue discriminada en un ómnibus capitalino y a pesar de que la victimaria confesó
su agresión frente a un oficial policial, el caso quedó archivado. El segundo caso de
alarmante violencia racial, tuvo como víctima al ciudadano nigeriano Tomy Daria -
quien perdió la visión de un ojo a causa de la golpiza recibida en un bar de la ciudad
vieja de Montevideo- también fue archivado. Por la gravedad de los hechos este caso
conmocionó a la opinión pública, especialmente a la comunidad afrodescendiente,
quien realizó varias manifestaciones de protesta exigiendo garantías para la víctima.
Este caso también fue archivado y la persona agresora no tuvo ninguna sanción.

Al respecto cabe recordar que el Comité CERD “recomienda al estado uruguayo
que adopte medidas específicas contra la discriminación racial e integre en su legisla¬
ción menciones específicas que claramente prohíban y contribuyan a prevenir la dis¬
criminación racial”

Si bien la Ley 17.817 creó la Comisión Honoraria de Lucha contra el Racismo, la
Xenofobia y toda otra forma de Discriminación, su instalación se realizó en 2007;
transcurridos estos años estamos en condiciones de realizar una primera evaluación
sobre su desempeño. En primer lugar decir que existen serios problemas respecto a la
independencia técnica y al funcionamiento de la Comisión. La primera conclusión a la
que arribamos es que las peticiones que llegan a la Comisión son muy pocas porque la
población afrodescendiente no conoce este tipo de mecanismo de protección de sus
derechos ante un acto de discriminación racial.

Como anunciáramos en el informe alternativo al CERD creemos que se hace nece¬
saria la reforma parcial de la Ley respecto a las garantías de su independencia técnica a
partir de su acentuación o énfasis, en el número y forma de designación de titulares y
suplentes, particularmente de la sociedad civil organizada, quorum necesario para la
toma de decisiones, así como la posibilidad de ejercicio de la presidencia del Cuerpo
en caso de ausencia de su titular.

Alertamos a su vez, que existe poca difusión de la Comisión y que es necesario que

se promueva una política de sensibilización y de difusión de la misma y sus competen¬
cias, ya que la Comisión es un potencial instrumento para efectivizar varios de los
mandatos establecidos en la Convención para la Eliminación de la Discriminación
Racial (CERD)

Censo de población 2011

El Censo de Población realizado durante el último cuatrimestre del año 2011,
incorpora la dimensión étnico-racial para lograr visibilizar los distintos componentes
de la misma, en la población del país y brindar datos sobre la situación socio-demográ¬
fica y las posibles desigualdades que se ocasionan en función de estas identidades.

La visibilidad estadística ha sido una de las grandes demandas de los movimientos
afrodescendientes, dado que se tiene conciencia de su importancia como herramienta
para la redistribución de la riqueza. Por lo relevante de esta medida, hubiera sido
deseable que el gobierno desarrollara acciones de sensibilización de la población res¬
pecto a la utilidad de introducir esta dimensión estadística.

El presente Censo se caracteriza por ser un Censo de Derecho y no de Hecho como
en otras ediciones. Esta característica, es sumamente importante ya que se parte de un
enfoque de derechos, en donde el Estado consulta información para garantizar el ejer¬
cicio de los derechos de la ciudadanía en su conjunto. Para la comunidad
afrodescendiente, la incorporación de esta dimensión da cuenta del reconocimiento
por parte del Estado de derechos específicos: el derecho a la identidad, derecho al
reconocimiento como comunidad.

Políticas públicas

Hasta el momento, noviembre de 2011, siguen sin existir políticas públicas para la
población afrodescendiente, el combate al racismo y la promoción de la equidad étni¬
co-racial. A pesar de que el gobierno en cada una de sus presentaciones, tanto a nivel
nacional como internacional, expone las diferentes acciones realizadas, exigimos a la
institucionalidad pública la rendición de cuentas de las acciones realizadas en pro de la
comunidad afrodescendiente, dando información específica sobre el impacto de las
mismas.

Actualmente la Dirección Nacional de Políticas Sociales ha iniciado un proceso de
planificación sobre cómo abordar, diseñar y proponer acciones que promuevan la equi¬
dad étnico-racial, específicas para la población afrodescendiente. Cabe observar que
esta iniciativa comienza desde punto cero, desconociendo la experiencia acumulada y
dejando de lado las acciones realizadas en el período anterior.

La invisibilización de los Mecanismos de Promoción de la Equidad Racial existen¬
tes puede leerse como una práctica de racismo institucional. Sabemos que “el Racismo

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

es la valoración, generalizada y definitiva de las diferencias reales o imaginarias, en
provecho del acusador y en detrimento de su víctima, con el fin de justificar sus privi¬
legios o su agresión” 9 . En este caso, la valoración del trabajo y propuesta de la DNPS
parte de una concepción que se sustenta en la superioridad técnica en provecho de la
DNPD y en detrimento de los MER, con el fin de justificar en este caso, el liderazgo
de la temática afrodescendiente y de la promoción de la equidad étnico-racial en la
DNPS (burócratas) y no en los MER (espacios negociados por el movimiento negro).

Se priorizó un diseño técnico que redundó en la innecesaria sobrediagnosticación y
en la nuevamente invisibilización de la dimensión étnico-racial como causa estructural
de las desigualdades que persisten en nuestro colectivo. El segundo espacio también
toma un punto de partida cero, que no reconoce ni las trayectorias institucionales de la
temática ni los acumulados y el saber experto de la sociedad civil organizada
afrodescendiente. Esta práctica definida como Racismo institucional es lo que consti¬
tuye hoy el mayor obstáculo para el avance de la temática a nivel del proceso de diseño
de políticas públicas.

Embajador itinerante

220

Consideraciones finales

Entre las consideraciones finales queremos destacar el protagonismo de la sociedad
civil organizada afrodescendiente en los asuntos públicos, como un derecho que impli¬
ca necesariamente el establecimiento de obligaciones correlativas para el Estado. Para

9. Albert Memmi.

10. La figura de embajador itinerante se creó en diciembre de 2010, en la Ley de Presupuesto Nacional. Estos
funcionarios diplomáticos, según establece la norma, deben cumplir «con los cometidos que el Poder Ejecu¬
tivo les asigne específicamente», y actuarán en el marco de la Convención de Nueva York sobre las Misiones
Especiales de 1969.

Una de las últimas acciones por parte del gobierno fue la designación un embajador
itinerante para asuntos afrodescendientes 10 . Interpretamos este nombramiento como
una clara manifestación de cómo el gobierno trata el tema: nombrar un embajador,
una figura diplomática, es una forma de extranjerizar el tema, dándole la espalda a la
situación de la ciudadanía afro-uruguaya. Este nombramiento no responde a deman¬
das de la población afrodescendiente. Consideramos que esta acción tiende a minimi¬
zar la responsabilidad y las obligaciones que tiene el país respecto a la situación de las
personas afrodescendientes. Curiosamente, esta medida es coincidente con el impor¬
tante proceso de incidencia llevado a cabo en el plano internacional (Informe alterna¬
tivo al CERD y presentación de Audiencia Temática en el marco de la CIDH) por
parte de la sociedad civil organizada.

ello deben existir garantías para la participación, de acceso a esos espacios y en condi¬
ciones adecuadas. Es importante otorgar poder real a los ámbitos concebidos a tales
efectos, como obligación del Estado de garantizar el derecho a la participación, la
transparencia en el proceso de elaboración de políticas públicas, el acceso a la informa¬
ción y la necesaria rendición de cuentas.

En este sentido observamos que en general, la participación está mediatizada por
liderazgos tradicionales afrodescendientes y existe una tendencia a sustituir la partici¬
pación de base por la creación de cargos político-técnicos especializados. En este sen¬
tido, alertamos sobre la falta de espacios institucionales de participación, control social
e interlocución política.

Queremos por último enfatizar la necesidad de reconocer los acumulados que exis¬
ten en la sociedad civil organizada afrodescendiente y sobre esta base respetar el dere¬
cho a realizar bajo el consenso o el disenso nuestras propias prácticas conceptuales y
sociales. Sigue persistiendo sobre nosotras, las personas afrodescendientes, un visión
paternalista o racista que nos considera objeto de estudio y de políticas y no como
sujetos de nuestra propia transformación.

Creemos que está pendiente un trabajo menos tímido con el empoderamiento del
movimiento negro por parte del Estado y sobre todo de los Mecanismos de Equidad
Racial (MER). Nos preguntamos qué es lo que lleva a considerar que ser gobierno
implica necesariamente un distanciamiento tan grande de parte de los espacios estata¬
les de equidad racial para con la sociedad civil organizada afrodescendiente. Llegando
hasta crearse antagonismos innecesarios e inesperados.

Queremos advertir sobre la oportunidad que se está perdiendo al no invertir en el
fortalecimiento del movimiento afrodescendiente, principalmente en los sectores no
ligados ni a los partidos políticos ni a los grupos sindicales, que son los que tradicional¬
mente han luchado por las conquistas políticas que hoy se poseen y los que poseen la
capacidad para impulsar y vigilar las transformaciones sociales. Así, se corre el riesgo de
que la cuestión afrodescendiente quede diluida y subalternada dentro de una estructu¬
ra que trabaja contra “las discriminaciones”, en forma tan amplia, que se desdibuja lo
legítimamente específico. De ahí la importancia de la capitalización de la capacidad de
enfrentamiento, articulación política y gubernamental; sabemos que un mecanismo o
cualquier otra instancia en la estructura gubernamental puede desaparecer; un movi¬
miento fuerte y estructurado, difícilmente.

221

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Algunas reflexiones sobre la Salud
en el Uruguay, diez años después

222

José Portillo y Judith Britez 1

El impulso crítico viene indefectiblemente unido a la resistencia
contra toda rígida conformidad respecto a la opinión dominante.

Theodor Adorno

Introducción

En el esfuerzo por analizar el estado actual de los Derechos Humanos, Económi¬
cos, Sociales y Culturales - (DESC) 2 , realizamos algunos aportes en relación a la
situación de la Salud, entendida ésta como un derecho fundamental en la sociedad
contemporánea. Se intenta así, contribuir al debate sobre los procesos de
implementación de la Reforma de Salud en nuestro país puntualizando que no se trata
de un análisis sistemático, el que desbordaría los alcances de este informe.

El estado de situación de la Salud en el Uruguay merece dicho estudio tanto desde
el punto de vista epidemiológico como sociológico; sobre todo cuando partimos de
una concepción de la Salud pensada como Derecho y desde la mirada de los determi¬
nantes Sociales de la Salud. Estos “(. . .) son las circunstancias en que las personas nacen ,
crecen , viven, trabajan y envejecen , incluido el sistema de salud. Esas circunstancias son el
resultado de la distribución del dinero, el poder y los recursos a nivel mundial, nacional y
local ' que depende a su vez de las políticas adoptadas ” 3 .

El interés por el cambio de modelo en la Salud se inició en 2005 con el gobierno
de izquierda. Una serie de medidas que se fueron implementando en forma gradual; la
Reforma de la Salud, el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) se concretan en
2007 a través de la ley N° 18.211 4 .

Dicha reforma de Salud, “se basa en la universalización de la atención en Salud a toda
la población, en diferentes niveles de accesibilidad y calidad homogéneas, con justicia
distributiva en la carga económica que el gasto en Salud representa para cada ciudadano.
Sus lincamientos surgen a partir de las definiciones programáticas del gobierno, consensuadas

1 José Portillo. Médico pediatra. Postgrado en Filosofía. Judith Brites. Licenciada en Psicología.

2 http:// www2.ohchr.org/ spanish/bodies/cescr/

3 http://www.who.int/social_determinants/es/

4 http://wwwO.parlamento.gub. uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley= 18211 &Anchor=

con los actores involucrados nucleados en el Consejo Consultivo para el cambio en salud.
(...) los datos surgidos de la Encuesta Nacional de Factores de Riesgo de Enfermedades
Crónicas No Trasmisibles, realizada en el año 2008 por la División Epidemiología del
MSP, y su impacto en la morbimortalidad del Uruguay, se definen como ejes estratégicos para
la promoción de la salud los cambios hacia estilos de vida saludables: la promoción de la
actividad física y recreativa, la alimentación saludable, la participación ciudadana, los
entornos saludables (...) y los ambientes libres de humo de tabaco. Los principales desafíos de
la presente Estrategia son: La necesidad de un proceso comprensivo que influencie positiva¬
mente en el impacto sanitario, ya sea en forma directa o indirecta. Conformación de un
Consejo Nacional de Promoción de Salud que permita la implementación y seguimiento de
la Estrategia. El continuo desarrollo e implementación de investigación en promoción de la
salud. El desarrollo de la política de promoción de la salud a nivel departamental y local a
través de la planificación departamental y la gestión intersectorial local. El desarrollo inte¬
grado de programas que contemplen la ejecución de políticas de promoción de la salud.
Desarrollar un sistema de evaluación de las estrategias de promoción de la salud. Determi¬
nar las necesidades de inversión en promoción de la salud ” 5 .

Corresponde destacar que es la primera vez que un gobierno -y en particular las
autoridades de la salud- integran a la praxis conceptos como equidad , accesibilidad con
servicios de calidad para todos/as los/as habitantes del país y pretenden la integración
de todos los prestadores en un único sistema. Esto debe resaltarse como un mérito
muy significativo y uno de los logros más importantes desde la instalación del gobier¬
no progresista.

Sin duda pensar y comenzar la implementación de la Reforma fue un paso muy
importante; pero existen problemas, algunos que fueron tomados en cuenta y otros
que no fueron pensados en relación a la complejidad de la Reforma. El Presidente de
la República José Mujica, señalaba en su audición radial del 20 de octubre de 2011, la
importancia del Sistema Nacional Integrado de Salud; reconoció que pese a que “se
invirtieron en salud casi 40 mil millones de pesos, casi 5 puntos del PBI”, sólo en el
subsector público, “está muy lejos de estar terminado”. Una de las características his¬
tóricas más destacadas del Uruguay ha sido gastar mucho en salud (10% del PBI en
conjunto) con pocos resultados (comparativamente) en materia de indicadores. ¿Se
estará empezando a mejorar?

Para el sector socialmente más vulnerable se visualizan logros innegables (como
acceder a una Institución de Asistencia Médica Colectiva quizás por primera vez) con
una atención médica y servicios de hotelería dignos.

223

5 www. msp.gub. uylando caso ciado. aspx?4726,20032

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

II

Los problemas de salud requieren miradas y soluciones integrales. Los Recursos
humanos son una parte importante y compleja, por tanto requiere trabajo y acuerdos
colectivos. Debemos cuestionarnos permanentemente para lograr mejoras en la cali¬
dad de la atención, en la accesibilidad, en la gestión, entre otras, para construir prác¬
ticas más democráticas, equitativas, participativas y para redefinir y redimensionar el
rol del estado a través de cambios estructurales y funcionales que mejoren sus vínculos
a nivel institucional y comunitario.

Los recursos humanos adecuados son un tema central; sin embargo, existe una
fragmentación entre el discurso y las prácticas. Cualquier nuevo modelo de atención a
la salud -y en especial si considera la Estrategia de la Atención Primaria de la Salud
(APS) que jerarquiza el nivel menos complejo de la atención- debe estar centrado en
un médico que sea un clínico de excelencia.

Este médico general se transforma en “la llave de entrada al sistema” y necesita una
capacidad basada en habilidades, conocimientos y actitudes que le permitan hacer diag¬
nóstico clínico presuntivo, evitando tanto el sub-diagnóstico como el sobre diagnóstico;
el uso irracional de tecnología, costoso y eventualmente riesgoso así como la derivación
innecesaria a niveles de atención de mayor complejidad. Además de una relación con sus
pacientes respetuosa y ética. Sin embargo la realidad camina en sentido contrario.

Un Informe de la Organización Panamericana de la Salud en Uruguay 6 señalaba
entre otras cosas, que la fuerza de trabajo es el aspecto central en la atención a la salud.
No obstante, los recursos humanos ‘ permanecieron al margen de la consideración en la
mayoría de las reformas de los sistemas llevadas a cabo en las últimas décadas en América
Latina \ Se puede decir que Uruguay no está al margen de esta consideración y esto
podría contribuir, como señala el mismo informe, a ser “causante de los escasos resultados
obtenidos en nuestros países”.

Uruguay sigue sin planificar sus necesidades reales en cantidad y calidad de la
formación de los recursos médicos y del resto del equipo de salud.

La evolución de la tasa de ingresos a la Facultad de Medicina presenta una tenden¬
cia creciente a largo plazo, con una tasa promedio de 2,4 % anual entre 1995 y 2005.
Para 2012 se efectúa una proyección de un ingreso 18% superior al de 2005. El
número de médicos se ha incrementado de forma permanente a una tasa francamente
superior a la tasa de crecimiento de la población general. Como contrapartida existe
una notable concentración de médicos en Montevideo, 73.5 cada 10 mil habitantes
(una tasa superior a cualquier país del mundo) contra 19.6 cada 10 mil habitantes el
resto, del país (la otra mitad de la población).

Contrariamente a lo señalado y a las necesidades de un nuevo modelo de atención,
la tendencia a la especialización de los médicos es creciente (de 56% con especialidad

6 OP S-Perfil de recursos humanos del sector salud en UruguayzJs/í o n tevi de o, 2007.
http://www.bvsops.org.uy/pdf/recursoshumanos.pdf

en 1998 se pasa al 73% en 2006). A su vez las remuneraciones son muy diferentes
entre los generalistas y los especialistas, a favor de estos últimos y muy especialmente
si son anestésicos-quirúrgicos (aproximadamente 50% superior).

Pero a su vez existen diferencias salariales marcadas entre los subsectores, siendo
notoriamente superior el salario de los privados con respecto a los cargos públicos.

También la distribución de los recursos asistenciales es muy diferente en número
entre el subsector privado y el público: en el primero tenemos 13.3 médicos, 6.2
enfermeros y 11.2 de otras profesiones cada mil usuarios; mientras en el segundo hay
3.9; 4.8 y 8.5 respectivamente. Como se ve, una enorme desigualdad a favor del
privado, pero especialmente marcada entre los médicos.

El informe en consideración señalaba en 2007 y puede decirse que mantiene plena
vigencia, en casi todos los datos, que “la inexistencia de todo tipo de planificación en la
formación de recursos humanos , sumada a la existencia de especificidades de funcionamiento
del mercado de trabajo del sector salud, como por ejemplo la llamada inducción de deman¬
da, explican la tendencia secular al crecimiento”.

También se señala muy claramente que esta tendencia a la masificación, no acom¬
pañada de otras medidas (por ejemplo extensión de los servicios educativos) afecta de
manera significativa la calidad de la educación médica.

En términos comparativos, Uruguay presenta la tasa de médicos por habitante más alta
de la región, la segunda de toda América y más alta que la mayoría de los países de la
OCDE 7 . Señala el informe que “una hipótesis plausible es la existencia de exceso de oferta
médica”. Si a estos elementos se agrega la llamada judicialización de la medicina que ha
generado una práctica “a la defensiva” (uso innecesario y potencialmente riesgoso de la
tecnología “por si acaso”), nos encontramos recorriendo un camino inverso al pre-supuesto
en los objetivos de la reforma: demasiados médicos, demasiado especializados, con una
formación clínica poco adecuada, con un sistema de distribución en el país absolutamente
desequilibrado y con un conjunto de remuneraciones profundamente inequitativo, que
mantiene una práctica muy diferente a la estrategia de la APS. Lo más preocupante es la
falta de medidas en el mediano y largo plazo para revertir esta situación.

Nos preguntamos si será una utopía pensar en un sistema de salud conjugando los
aspectos de recursos humanos adecuados, gestión, administración y acceso. La Refor¬
ma y la Estrategia APS es una utopía en Uruguay, sin embargo en otros países hace 20
años que se desarrolla. Existe mucho material en torno al tema. En nuestro país po¬
dríamos decir que en parte se logró visibilizar, pero debe quedar claro que quizás no
fueron las mejores formas para implementarla.

Los procesos deben ensamblar las metas propuestas por las políticas públicas con
las realidades y necesidades de los diferentes actores que están implicados en el sector
de la salud incluyendo el/la “usuario/a”.

7 OCDE - Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

225

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

226

Si bien la concepción y mirada de los derechos económicos sociales y culturales es
tenida en cuenta a la hora de los discursos y en algunas políticas públicas, esto es un inicio.

Las relaciones de poder son parte del cotidiano pero quizás podríamos asegurar que
en el ámbito de las políticas públicas se complejizan, obstaculizando muchas veces las
propuestas de cambio.

III

Si consideramos las inequidades al interior del sector, entre los subsectores público
(representado mayoritariamente por ASSE) y privado (representado mayoritariamente
por las IAMC 8 ) las diferencias siguen siendo muy grandes y no sólo en materia de
hotelería (extraordinariamente significativas). También siguen existiendo notorias di¬
ferencias en recursos humanos y materiales y sobre todo en los resultados.

Coincidiendo con el espíritu de la Reforma, el Ministerio de Salud ha implementado
una serie de normas en materia de prevención y promoción de salud. La más extraordinaria
ha sido sin embargo proveniente de la propia Presidencia y tiene que ver con todas las
medidas exitosas que han contribuido al combate al tabaquismo y que han generado logros
reconocidos internacionalmente. También se han producido una serie de normas obligato¬
rias a los Servicios en materia de prevención, sobre todo para el área materno-infantil.

Estas medidas en conjunto, sumadas a las mejoras socioeconómicas como la dismi¬
nución de la pobreza y de la indigencia aunque no ha disminuido la inequidad han
logrado un avance de los indicadores clásicos. Se destaca especialmente la mortalidad
infantil, logrando una cifra histórica en 2010, de 7.71 por mil nacidos vivos, pese a
que entre 2005 y 2008 solo había variado entre 12.63 y 10.74. 9

A pesar de ello Uruguay sigue siendo aventajado por Cuba, Chile y Costa Rica en
América Latina, (cuando en 1950 Uruguay era el primero de toda América exceptuan¬
do EEUU y Canadá).

En enero de 2011, Uruguay se coloca en el ranking, debajo de 70 países de una
lista de 220 10 . Históricamente además, la mortalidad infantil del subsector privado es
notoriamente más baja que el público 11 , tendencia que se ha corregido pero que está
lejos de desaparecer.

A pesar de todas las pautas en materia de prevención en 2010, el 12% de los partos
del Hospital Pereira Rossell, la mayor maternidad del país, fueron prematuros; y el 61%
de los nacimientos fueron de embarazos mal controlados 12 . En coincidencia, el Subsecre¬
tario del Ministerio de Salud Pública, Dr. Leonel Briozzo, señalaba entre otras cosas: “en

8 IAMC - Instituciones de Asistencia Médica Colectiva.

9 MSP-Informe especial- La reducción de la tasa de mortalidad infantil en Uruguay 2010.

10 : http://www. indexmundi.com/ g/r.aspx?c=uy&v=29&1=es

11 MSP-Salud de la Población-Departamento de Estadística-Indicadores y políticas de Salud de la Infancia y
la Adolescencia-Montevideo-2002.

12 El Observador : Informe de la Fundación Alvarez - Caldeyro Barcia; 9 setiembre de 2011.

2010 las instituciones del subsector privado cumplieron en más del 90% los doce controles que
deben realizar los niños y las mujeres , mientras que ASSE logró el 90% sólo en dos controles
(...) en otro conjunto de controles pediátricos , mientras el subsector privado cumplía las pautas
en un 88%, ASSE lo lograba sólo en un 57% (...) estas situaciones tuvieron entre otras
consecuencias que ASSE dejara de cobrar un 77% de lo que podía haber cobrado en función
del cumplimiento de las metas asistenciales exigidas por el Ministerio 13 ”.

El subsector público además de tener las peores remuneraciones, adolece de pro¬
blemas crónicos de gestión y personal. Esto obligó a la reciente remoción de las máxi¬
mas autoridades de ASSE, debido a que pese al incremento presupuestal muy marca¬
do, no lograron mejorar sus resultados.

Entre los muy numerosos problemas, el ausentismo del personal es quizás uno de los
más marcados (y más antiguo). En recientes declaraciones, el Director del MSP, Dr. Yamandú
Bermúdez señalaba que “la falta del personal de la salud (en el subsector público) alcanza
diariamente el 25% u (...) en esas condiciones la atención se hace compleja o imposible”.

A pesar de lo señalado y en coincidencia con las palabras del Presidente de la Repú¬
blica que presentamos al inicio de este informe, se presenta el gasto de ASSE antes y
después de la reforma 15

Año 2004

Año 2008

Gasto

$6.150.467.657

$9.500.164.395

Usuarios

1.554.488

1.210.592

Gasto per cápita

$ 312

$ 654

Se puede decir sin dudas que se suman y potencian, la inequidad y la ineficiencia y
en palabras del Sr. Senador y ex Ministro de Salud Pública Dr. Alfredo Solari: “ las
cosas en ASSE marchan muy mal” lG .

Se puede pensar que de acuerdo al espíritu de la Reforma y a numerosas medidas
implementadas, se debería tender a lograr que el subsector privado, a través de las
Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC), con un sistema de financiamiento
mixto (similar a los sistemas de Seguridad Social europeos) lograra asumir la asistencia
de toda la población. Históricamente se puede decir grosso modo que la mitad de la
población era atendida por este subsector. De acuerdo a cifras recientes en 2009 las
IAMC asistían al 52,5% y en 2010, 55,1% 17 .

Uno de los problemas más significativos es que ASSE sigue financiando la oferta de
servicios sin conocer con precisión la demanda, es decir en régimen de capitación cómo

13 El Observador, 19 de octubre de 2011.

14 El País; 27 de octubre de 2011.

15 El Observador; 2 de octubre de 2011.

16 Op.cit

17 Uruguay en cifras-Salud- 2009 y 2010.

227

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

228

funcionan las IAMC en el subsector privado, lo cual permite una racionalización del
gasto.

Pero sin duda una de las asimetrías más marcadas en prestaciones de salud, debe ser
entre las áreas urbanas y las áreas rurales. “La centralidad de la capital departamental y
de las ciudades medianas genera diferencias con los pueblos y comunidades rurales. En la
mayoría de las zonas rurales no hay profesionales de la salud radicados, contándose sola¬
mente con auxiliar de enfermería o promotora rural y una ronda médica que visita la
localidad con una frecuencia que va de 15 días a tres meses” 1 * . Corresponde recordar que
Montevideo cuenta con una tasa médico-habitante de las más altas del mundo.

Reflexiones finales

Hace diez años señalábamos en un trabajo presentado en el XXIII Congreso Uru¬
guayo de Pediatría, lo que entendíamos eran las diez patologías más relevantes de los
servicios de salud en el Uruguay 19 . A diez años de ese congreso, a seis años de gobierno
progresista y a cuatro años de implementado el Sistema Integrado de Salud, podemos
comparar lo allí señalado con el contexto actual:

1) Se gasta mucho en reparación de la salud perdida y muy poco en prevenir la
enfermedad. Por el momento sigue plenamente vigente. Sin desconocer los esfuerzos
innovadores con políticas y pautas de prevención y promoción, la distribución de los
presupuestos, y sobre todo el perfil del cuerpo médico, no permiten avizorar cambios
significativos en el corto plazo.

2) Hay exceso de efectores asistenciales carentes de inserción social. Sigue teniendo
vigencia, en especial por la asimetría en la distribución de los recursos materiales y
humanos, tanto entre los subsectores como en la superficie geográfica.

3) La capacidad instalada no se corresponde con la demanda real. Dado que no ha
existido ninguna planificación, la distribución ha quedado librada a las circunstancias
del mercado, lo cual explica las asimetrías marcadas.

4) No se utilizan en magnitud suficiente las mejores y más probadas técnicas de
salud pública. No cabe duda. Este es de los pocos países del continente en el cual la
Salud Pública no ha tenido un papel destacado en el ámbito universitario. Si bien las
cosas tienden a cambiar, es probable que haya un déficit de recursos humanos en este
rubro comparando con otros países de la Región.

5) Existe una plétora perjudicial de medicamentos. No se puede afirmar, pero es
posible que sea correcto, ya que la provisión queda a cargo de los intereses comerciales
de las empresas.

18 Informe Alternativo al Comité DESC-ONU. Capítulo Uruguay-PIDHDD-Montevideo-2011. Ver: http:/
/www.pidhdd.org/v2/index.php?option=com_jdownloads &Itemid=555&task=view.download&cid=l6l

19 Portillo, José; Entre la APS y elprimer nivel de atención, el lugar de la diferencia ; Medicina y Sociedad, Año 26,
N°l, marzo 2006.

6) Hay un exceso de intermediación en el sector salud. Si bien existe la
intermediación, no es el principal problema de este país.

7) Existen instituciones estructuralmente inadecuadas para atender requerimien¬
tos sanitarios. Esta cuestión es totalmente válida con el agravante que la mayoría de
ellas pertenecen al propio Estado.

8) Hay sobre-utilización de recursos diagnósticos y excesos terapéuticos.

9) Es creciente el “mal uso” de la mala praxis.

Estos dos últimos ítems pueden ser considerados en conjunto y se puede decir que
no sólo siguen vigentes, sino que tienen una tendencia progresivamente creciente. Es
un problema complejo que no sólo afecta a este país y se puede explicar por un conjun¬
to de factores, entre otros: educación médica basada en modelos ya superados y
masificación de dicha educación que contribuyen en conjunto a una formación clínica
limitada; gran presión social en función de la mayor información disponible y de la
influencia de los medios masivos de comunicación; judicialización de la medicina que
lleva a una práctica distorsionada (medicina a la defensiva); escasa disponibilidad del
tiempo necesario para una atención adecuada en función del multiempleo y los siste¬
mas perversos de remuneración.

10) Existe una perniciosa propaganda que orienta a la sociedad a consumos inade¬
cuados o tendenciosos. Sigue totalmente vigente y es parte de la explicación de los
ítems anteriores.

“Muchos otros estudios realizados al interior de los países demuestran que las regiones con
mejor atención primaria tienen mejores resultados en salud ' tanto en tasas globales de mor¬
talidad, enfermedades cardiacas, tasas de mortalidad y mortalidad infantil, como en detec¬
ción más precoz de formas de cáncer como cáncer colorrectal, cáncer de mama, cáncer uteri-
no/cervical, y melanoma. El caso contrario se da cuando existe mayor número de especialis¬
tas, el cual se asocia con peores resultados”, señala Barbara Starfield 20 .

“Si bien no hay duda que los factores socioeconómicos influyen en la salud, los servicios de
salud constituyen una influencia muy importante porque su efecto es más claro y más rápido,
sobre todo en la prevención del avance de enfermedades y los efectos de daños, y especialmente
cuando la edad es menor” 11

El gran desafío sigue siendo articular los discursos y las prácticas, las disciplinas y
los sectores, contrarrestando los poderes mercantiles y corporativos, con recursos hu¬
manos adecuados, para pensar y llevar a cabo los grandes cambios que aún se necesitan
para lograr una salud con equidad y justicia social, en el sentido de la Declaración de
Alma Ata y de la Carta de Ottawa.

20 Starfield B; ver: www.pitt.edu/-superl/lecture/lec884l/index.htm

21 van Doorslaer et al; Health Econ 2004; 13:629-47.

229

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

230

El medio vaso lleno, el medio vaso vacío:
la situación de la salud y los derechos sexuales
y reproductivos en Uruguay

Lilián Abracinskas 1

Por decisión del Poder Ejecutivo (decreto 293 del 30set/2010), el Sistema Nacional
Integrado de Salud (SNIS) ha incorporado, a partir de enero de 2011, los servicios de
salud sexual y reproductiva a sus prestaciones. De esta forma se reglamenta la ley 18426
promulgada en diciembre de 2008, que reconoce los derechos sexuales y reproductivos
como derechos humanos, al mismo tiempo que mantiene el delito de aborto tal cual lo
establece la ley de 1938 debido al veto interpuesto a todos los capítulos vinculados a la
regulación de su práctica, por el entonces Presidente Tabaré Vázquez.

El presente artículo da continuidad a los publicados en los informes de SERPAJ
20 09 2 y 2010 3 y tiene la intención de sistematizar los principales hitos que el país está

1 Directora de Mujer y Salud en Uruguay (MYSU). Activista feminista; Técnica licenciada en Ciencias
Biológicas (UDELAR).

2 Abracinskas, L.; DSR en Uruguay — avances y desafíos en las políticas de salud y en el reconocimiento de derechos ;
SERPAJ, 2009, (pág. 203-209).

3 Abracinskas, L.; López, A. Uruguay ; la salud y los derechos sexuales y reproductivos; SERPAJ, 2010 (pág. 261 -264)

procesando en la implementación de los servicios de salud sexual y reproductiva y en el
debate sobre la despenalización del aborto, en tanto agenda que se desarrolla con
acciones de diverso grado de complejidad, alcance y resultados. Los avances, los obstá¬
culos, las tensiones y los desafíos de este proceso permiten configurar un estado del
arte que podrá valorarse como más o menos positivo en función del lugar desde el que
se lo mire. Quienes están a cargo de la gestión pública muy probablemente enfaticen
en el vaso medio lleno de la situación. Si se está frente a un embarazo no deseado y se
va a tomar la decisión de interrumpirlo, o si se es parte de la ciudadanía que impulsa
desde hace tanto tiempo el cambio legal, la demora en la resolución de este conflicto
habilita una visión menos positiva del contexto.

La actual legislatura, finalizando el segundo año de su gestión, recién comenzará a
debatir un nuevo proyecto de ley que restituye los artículos vetados en la ley 18426
procurando, de una vez por todas, regular la práctica del aborto. La iniciativa propone
habilitar servicios legales de aborto hasta las 12 semanas de gestación por voluntad de
la mujer y, más allá de ese plazo, en caso de riesgo de su salud, malformación fetal
incompatible con la vida y embarazo producto de violación. En el mes de noviembre
de 2011, el proyecto ingresó a la Comisión de Salud del Senado tal como lo han
manifestado públicamente 4 el senador Luis Gallo (Frente Amplio), presidente de la
comisión senatorial de salud y las senadoras Mónica Xavier y Constanza Moreira (Frente
Amplio) quienes promueven la iniciativa. Se inicia de esta forma el debate parlamenta¬
rio con 623 días de demora en los cuales cada veinte minutos se estima que una mujer
ha tenido que recurrir al circuito clandestino para poder practicarse un aborto

Las perspectivas sobre los resultados del debate, en principio, auspiciarían que en
esta oportunidad se podrá modificar el marco normativo dado que la fuerza política
que históricamente ha impulsado y apoyado el cambio legal mantiene la mayoría par¬
lamentaria y el Presidente electo, José Mujica, ha manifestado su intención de no vetar
la ley que apruebe el Parlamento. De todas maneras, estas condiciones no fueron sufi¬
cientes para privilegiar el abordaje más temprano del tema en la actividad parlamenta¬
ria y los tiempos que se estiman para dirimirlo siguen sin tener en cuenta que los
costos de la demora lo están pagando las mujeres, en especial aquellas que están vivien¬
do en condiciones de mayor vulnerabilidad.

Anand Grover -Relator especial del Consejo de Derechos Humanos de las Nacio¬
nes Unidas, sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de
salud física y mental- en el Informe que presentó el 3 de agosto de 2011 en el sexagé¬
simo sexto periodo de sesiones de la Asamblea General de NNUU 5 , da cuenta de la

4 Artículo de la República del 21 de octubre 2010 http://www.mysu.org.uy/En-noviembre-tratan-proyecto-de

5 Naciones Unidas, Asamblea General A/66/254 Versión en español. Informe provisional preparado por
Anand Grover, Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos sobre el derecho de toda persona al
disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, de conformidad con las resoluciones 15/22 y 6/29
del Consejo de Derechos Humanos. 3 de agosto 2011.

231

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

232

relación que existe entre las restricciones penales y jurídicas relativas a la salud sexual y
reproductiva y su impacto en el ejercicio del derecho a la salud, particularmente de las
mujeres y niñas. En el informe presentado, Grover señala que: “El uso flagrante de la
coacción física por el Estado u otros actores no estatales , como en los casos de esterilización ,
aborto , anticoncepción o embarazo forzados , se ha condenado desde hace tiempo como una
forma injustificable de coerción sancionada por el Estado y una violación del derecho a la
salud. De igual modo , cuando se utiliza el derecho penal como instrumento para regular la
conducta de una persona y sus decisiones en el contexto del derecho a la salud sexual y
reproductiva , la voluntad del Estado se impone por la fuerza , anulando la del individuo”
(A/66/254 , pdrr. 12) . Estas disposiciones afectan a una gran variedad de personas,
entre las que figuran las mujeres que deciden abortar; los amigos o familiares que
ayudan a las mujeres que se realizan un aborto; los profesionales que lo practican; pero
también a “los docentes que imparten educación sexual; los farmacéuticos que suministran
métodos anticonceptivos; los empleados de instituciones establecidas para prestar servicios de
planificación de la familia; los activistas de derechos humanos que defienden el derecho a la
salud sexual y reproductiva; y los adolescentes que desean tener acceso a métodos anticonceptivos
para mantener relaciones sexuales consentidas” (ibídem, párr. 14).

El experto afirma que para ejercer el derecho a la salud deben eliminarse las barreras
que interfieren en la adopción de decisiones y en el acceso a los servicios de salud, la
educación y la información, haciendo especial énfasis en lo que respecta a las situacio¬
nes que sólo afectan a las mujeres y a las niñas. La eliminación de esas leyes y restric¬
ciones en tanto no dependen de la disponibilidad de recursos para dejarlas sin efecto,
no debería realizarse de forma progresiva dado que son barreras que obstruyen el ejer¬
cicio de un derecho. “La moralidad pública -señala Grover en el párrafo 18 del infor¬
me- no puede esgrimirse como pretexto para promulgar o aplicar leyes que puedan dar pie a
violaciones de los derechos humanos , incluidas las que tienen por objeto regular la conducta
sexual y reproductiva y la adopción de decisiones. Si bien la obtención de determinados
resultados en materia de salud pública es un objetivo legítimo del Estado , las medidas adop¬
tadas para lograrlo deben estar fundamentadas en pruebas y ser proporcionadas , a fin de
asegurar el respeto de los derechos humanos .”

Los servicios de salud sexual y reproductiva, desde enero de este año 2011 en Uru¬
guay deben brindarse en las instituciones de salud públicas y privadas afiliadas al
SNIS y cumplir con los cometidos que se establecen en la ley 18426, las guías clínicas
y la normativa sanitaria existente en distintos componentes de la salud sexual y
reproductiva. Como lo determina el decreto del Poder Ejecutivo 293/2010, los servi¬
cios deben difundir y promover los derechos sexuales y los derechos reproductivos y
hábitos saludables en las esferas sexual y reproductiva; brindar educación y orienta¬
ción para el ejercicio responsable y placentero de la sexualidad; promover la materni¬
dad y la paternidad responsables y el acceso universal a métodos anticonceptivos segu¬
ros y confiables, incluidos los reversibles e irreversibles. Como indica su artículo 4, los

servicios deben brindar información, educación y orientación sobre métodos eficaces
para la prevención y tratamiento de infecciones de transmisión sexual y de las enferme¬
dades crónico-degenerativas de origen genito-reproductivas; brindar información y
apoyo a parejas y personas en el logro de sus metas en materia de sexualidad y repro¬
ducción; prevenir la morbi-mortalidad de las mujeres durante el proceso de embarazo,
parto, puerperio y aborto; procurar la captación precoz de mujeres embarazadas, el
adecuado control del embarazo, la prevención de riesgos; la creación de condiciones
para la humanización del parto institucional, la promoción del acompañamiento de la
mujer embarazada durante el trabajo de parto, parto y pos parto. Los servicios deben
dar asesoramiento y adoptar medidas de protección frente al aborto provocado en
condiciones de riesgo y la “atención de la interrupción del embarazo en los casos en que la
misma sea autorizada de conformidad con las normas vigentes” (inciso o , art.2). Las insti¬
tuciones de salud deben promover también la salud mental y prevenir la violencia
física, psicológica y sexual, con la derivación oportuna en las situaciones en las que se
detecten problemas.

La voluntad política de valorizar la salud sexual y reproductiva e incorporarla a los
servicios de todo el Sistema fue manifestada públicamente por el Ministro de Salud,
Daniel Olesker y por el Presidente de la Junta Nacional de Salud (JUNASA), Luis
Gallo, en el inicio de la Administración Mujica y se tradujo rápidamente en la regla¬
mentación de la ley y su implementación casi inmediata. El decreto de reglamenta¬
ción fue en setiembre de 2010 y las instituciones de salud debieron incorporar los
servicios a partir de enero de 2011, lo que habitualmente no es el tiempo que se tarda
la implementación de una ley. Esto evidencia la inflexión en la relevancia política que
las autoridades sanitarias comienzan a otorgarle a la salud y a los derechos sexuales y
reproductivos en la política pública (MYSU, 2010).

Las normas en SSR existentes en el país fueron blindadas por la ley 18426 (UNFPA,
2010) 6 y las prestaciones en SSR que ya estaban disponibles en los servicios públicos
desde 1996 a través del Programa de Atención Integral de la Mujer (PAIM) de la IMM
y desde 2001 desde el Programa de Salud Integral de las Mujeres de la Red de Aten¬
ción Primaria (RAP) perteneciente a la Administración de Servicios de Salud del Esta¬
do (ASSE), deben cumplirlas los servicios del sector privado y todas las instituciones
de salud afiliadas al SNIS. Se configura de esta manera un nuevo escenario que favorece
la cobertura y el acceso a la atención de la salud sexual y reproductiva en todo el país.

Importa señalar que las instituciones de salud deberían haber cumplido con las
normativas y guías clínicas en diversos componentes de la SSR que ya existían desde
muchos años antes, pero hasta que no hubo la decisión política de hacerlas cumplir y
la obligatoriedad de incluirlas en el Sistema para poder acceder a los recursos del

6 López, A.; Abracinskas, L: El debate social y políticos sobre la ley de defensa del derecho a la salud sexual y
reproductiva. Cuadernos del UNFPA, Fondo de Población de las Naciones Unidas. Uruguay. Año 3. No.3.
Julio 2009.

233

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

234

Fondo Nacional de Salud (FONASA), sólo se cumplieron en algunos servicios públi¬
cos. “La implementación de la normativas sanitarias y guías clínicas en la práctica de los
servicios de salud ha sido y es un proceso complejo atravesado por barreras funcionales,
organizativas , culturales identificadas tanto a nivel institucional como en los actores directa¬
mente implicados: equipos de salud (profesional ' técnico y administrativo ), administradores/
gestores de servicios y población usuaria” (MYSU 2010, pág. 69) 7

El acceso a una “canasta básica” de anticonceptivos no está plenamente garantizada
dentro de la cobertura sanitaria, más allá que esté legalmente contemplada. Si una
mujer decide utilizar el Dispositivo Intrauterino (DIU) como prevención anticonceptiva
tendrá dificultades para lograrlo en el servicio mutual y también en algunos servicios
públicos por diversos obstáculos. Por un lado, las resistencias ideológico-religiosas
manifestadas por algunas instituciones como por ejemplo el Círculo Católico y el
Hospital Evangélico que intentaron evadir la responsabilidad de brindar la SSR tal
como lo establece la reglamentación, alegando ante el Ministerio de Educación y Cul¬
tura que debían respetarse los principios morales rectores de la institución. Alegato
que el MSP ha considerado que no tiene lugar a consideración en la medida que ambas
instituciones están afiliadas al SNIS y por lo tanto deben cumplir con los principios
rectores de la autoridad sanitaria. Por otro lado están las resistencias económicas de
profesionales de la salud que no quieren colocar el DIU en el marco del servicio, por¬
que procuran seguir cobrando por su inserción como acto médico, como lo han hecho
hasta ahora. En otros países este problema ha sido laudado desde hace años, dado que
la colocación no es algo que exija destrezas especiales para los profesionales y con el
adiestramiento adecuado las parteras estarían habilitadas a hacerlo. Pero hasta ahora en
Uruguay esto no ha sido posible.

En cuanto al acceso de los métodos irreversibles -la ligadura de trompas en la mujer
y la vasectomía en el hombre- desde el Observatorio sobre políticas de salud que lleva
adelante Mujer y Salud en Uruguay se pudo identificar otro tipo de barreras. Por
decreto ministerial toda persona de 21 años o más, con sus capacidades intelectuales y
psíquicas plenas, por su sola voluntad y bajo la firma de su consentimiento informado,
tiene derecho a acceder a la ligadura o a la vasectomía. Sin embargo, ante la solicitud
de una ligadura tubaria hay profesionales que entienden que no debería hacérsela
porque, según su criterio, la mujer no tiene el número ideal de hijos, o porque su
pareja no dio su consentimiento, o porque es muy joven. De esta forma la intervención
técnica del profesional enmascara una intervención moral que ubica el poder de la
decisión en el profesional en lugar de respetar la de la persona que consulta.

Las percepciones y valores de los profesionales que integran los equipos de salud

7 - 8 MYSU, Informe 2010 del Observatorio Nacional en género y salud sexual y reproductiva en Uruguay.
“Profesionales de la salud y la SSR. Estudio sobre percepciones, valores y práctica. Montevideo, 2010.

www.mysu.org.uy

como de quienes ocupan cargos de decisión política dan cuenta de ambivalencias,
contradicciones y diversos grados de resistencia a los cambios. “Disponer de políticas
sanitarias y orientaciones claras para las prestaciones en salud sexual y reproductiva son
elementos claves para garantizar derechos pero éstas deben 'hacerse carne' en los profesiona¬
les para que se traduzcan efectivamente en relaciones sanitarias de nuevo tipo, basadas en el
respeto de las personas y sus capacidades para tomar decisiones. Estos procesos no son lineales
ni están exentos de contradicciones. Muy por el contrario, las representaciones sobre las
mujeres y los hombres , sobre la sexualidad de unas y otros , sobre la reproducción y la familia ,
sobre la maternidad, la anticoncepción y el aborto o sobre la paternidad y la crianza atra¬
viesan los modos de organizar los servicios de salud y las prestaciones que se ofrecen a la
población en materia de salud sexual y reproductiva , pero más específicamente, forman parte
de la relación sanitaria y de las lógicas que construyen las prácticas profesionales. ” (MYSU
2010, pág., 75)2

La inclusión de la SSR en el Sistema de Salud con el reconocimiento de los derechos
sexuales y reproductivos como derechos humanos no está exento de tensiones, dilemas
y contradicciones, más allá que signifique -sin lugar a dudas- un importante avance.

Los marcos jurídicos existentes y los fundamentos que sustentan las políticas públi¬
cas tienen en la condena penal al aborto una tensión que limita la integralidad de la
SSR, que las autoridades sanitarias impulsan. Por otra parte, la programación de los
servicios de salud y los modelos de atención deben superar el tradicional abordaje
materno infantil y el enfoque biomédico para alcanzar uno integral e interdisciplinario
a través de los cuales se cumpla con el nuevo contexto definido desde la voluntad y la
política pública.

Los paradigmas que sustentan la salud y los DSR implican el reconocimiento de las
mujeres como sujetos de derechos con autonomía y capacidad para la toma de decisio¬
nes y la autodeterminación reproductiva. También significa establecer los límites y
posibilidades de la intervención sanitaria, enmarcando claramente la acción técnica
para evitar que en nombre de ésta se enmascaren intervenciones morales o imposición
de valores del profesional que actúa sobre la persona que consulta.

En este proceso de reforma, mantener penalizado el aborto frente a la decisión de
brindar atención integral en SSR ubica a los profesionales ante la tensión de cumplir
con la normativa 369 de asesorar sobre métodos abortivos a la mujer que se enfrenta a
un embarazo no buscado, pero no realizarle el aborto porque la ley lo considera delito.
Frente a una mujer que manifiesta en la consulta que va a abortar, el profesional debe
dirimir entre realizar la denuncia o respetar el secreto profesional generando un límite
muy difuso entre la ética profesional y obedecer las normas jurídicas.

Para la población, en general, y para las mujeres en particular, el anuncio de las
nuevas prestaciones en SSR ha generado expectativas y el supuesto de que éstas inclu¬
yen la realización del aborto en forma legal. Sin embargo lo que brindan los servicios
es la atención pre y post aborto como estrategia de reducción de daños para evitar la

235

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

236

mortalidad materna frente al aborto inseguro. La práctica del aborto sigue transitando
por el circuito clandestino y las siguientes situaciones son una muestra que da cuenta
de una realidad que habla por sí sola:

“Tengo una hija de 17 años , quedó embarazada y no lo quiere tener. Con ella fuimos al
servicio de salud porque nos dijeron que allí nos podían ayudar. Nos atendió una doctora
que nos trató bien porque tenía miedo que la denunciaran. Nos explicó que el aborto es
un delito pero que si mi hija estaba decidida tenía que hacerlo de forma segura y nos
habló de unas pastillas para abortar. Nos explicó como funcionan pero no las podía
recetar. Salimos de la consulta sin saber a dónde ir. (Hombre que se comunica con
MYSU telefónicamente para trasmitir su situación)”

“La señora de 41 años llegó al programa de Uruguay Trabaja. Venía para encontrar
trabajo porque vive en situación de extrema pobreza. Hablando con ella nos contó de los
graves problemas de violencia y abuso sexual a la que la sometía su marido , desde hace
muchos años. Estaba embarazada ., su decimocuarta gestación , con 12 hijos nacidos
vivos y dos abortos espontáneos , cinco de sus hijos viviendo en situación de calle, y el
último y de 8 meses de edad. Junto con ella se resolvió hacer la denuncia y la jueza actuan¬
te determinó medidas cautelares para que el marido saliera del lugar donde convivían.
Pero ahora el problema era su embarazo en curso. Tenía mucho miedo porque en su
último parto había tenido problemas de presión. Fuimos al centro de salud para que la
atendieran y resolvieran la situación. Allí comenzó un largo y confuso proceso. Nadie
tenía claro los procedimientos a seguir. ¿Se podía interrumpir este embarazo de acuerdo a
la ley de 1938? Era producto de una violación y la mujer en situación de extrema pobre¬
za. En principio creimos que sin lugar a dudas su situación entraba dentro de las causales
que establece la ley. Sin embargo desde la comisión que trata estos temas en el Ministerio
de Salud se dictaminó que no. Los profesionales del servicio de salud de nuestra ciudad en
el interior ; se negaron a realizar la interrupción , porque no tenían garantías dado que
no había autorización. Si quería interrumpir su embarazo tenía que conseguirse misoprostol
y hacerlo ella misma. A la señora le dio mucho miedo y por lo tanto sigue cursando su
embarazo con la angustia de que no le pase nada ., porque si ella muere sus 12 hijos
quedarán sin nadie que los cuide. (Relato de la asistente social que intervino en la
situación)

“Una joven de 18 años permanece en delicado estado de salud como consecuencia de un
aborto efectuado con sondas por una mujer en un barrio de Paysandú. Quien practicó el
aborto y la ex pareja de la joven que abortó , fueron enviados a la Cárcel Departamental
por el delito de aborto especialmente agravado con resultado de lesiones gravísimas , en
calidad de autores. La joven de 18 años , cursaba el tercer mes de embarazo cuando con
su ex pareja de 19 años concurrieron a la casa de una señora en un barrio de Paysandú
para abortar. A la semana de haberlo practicado comenzó con fiebre y su madre la lleva
al Hospital donde el personal de salud identifica las maniobras abortivas y la necesidad
de intervenir quirúrgicamente. Debido al delicado estado de salud posteriormente fue

trasladada al Centro de Tratamiento Intensivo. Ella , por tener menos de 18 años cuando
se realizó el aborto , no fue procesada ’. (Extraído del periódico EL TELEGRAFO de
Paysandú, 2 de setiembre de 2011)

Si estas situaciones no fueran suficientes para que quienes tienen la potestad parla¬
mentaria de modificar la norma y adecuarla a la realidad, resuelvan hacerlo, quizás lo
planteado en el párrafo 21 del informe de Anand Grover antes mencionado, ayude a
convencerles:

u Las leyes penales que castigan y restringen el aborto inducido son el ejemplo paradigmá¬
tico de las barreras inaceptables que impiden a las mujeres ejercer su derecho a la salud y, por
consiguiente, deben eliminarse. Estas leyes atenían contra la dignidad y autonomía de la
mujer al restringir gravemente su libertad para adoptar decisiones que afecten a su salud
sexual y reproductiva. Asimismo, generan invariablemente efectos nocivos para la salud
física, al ser causa de muertes evitables , morbilidad y mala salud, y para la salud mental,
entre otras cosas porque las mujeres afectadas se arriesgan a caer en el sistema de justicia
penal. La promulgación o el mantenimiento de leyes que penalicen el aborto puede constituir
una violación de la obligación de los Estados de respetar, proteger y hacer efectivo el derecho
a la salud.

De esta forma, el cambio legal junto a la decisión de brindar servicios integrales en
salud sexual y reproductiva reconocería plenamente la libertad y autonomía de las
personas en el ejercicio de sus derechos, saldando la deuda que la democracia uruguaya
tiene pendiente, particularmente, con las mujeres.

237

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Derechos humanos fundamentales en el trabajo

238

Mario Pomatta, Héctor Zapirain y Vanessa Bustamante 1

Como lo hemos formalizado en el Informe del año anterior, también en esta opor¬
tunidad nuestras referencias tendrán como guía la enunciación referida a los Princi¬
pios Generales relativos a derechos humanos fundamentales en el trabajo, adoptados
por parte de la Conferencia Internacional del Trabajo, en su octogésima sexta reunión,
en junio de 1998, y recogidos en la Declaración de la OIT relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, por medio de la cual se decide
respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con su Constitu¬
ción, los principios vinculados con derechos fundamentales contenidos en los Conve¬
nios de la Organización que allí se mencionan, así como los reconocidos como tales por
parte de la Declaración Universal de Derechos Humanos, a saber:

• la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del
derecho de negociación colectiva;

• la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio;

• la abolición efectiva del trabajo infantil;

• la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación.

Contexto previo

Ya habíamos señalado en el anterior informe la importancia del avance de nuestro
sistema democrático a partir del año 2005, en cuanto a imponer en nuestro derecho
positivo vigente, la vigencia plena de los derechos, deberes y garantías que son inherentes
a la personalidad humana, o que se derivan de la forma republicana de gobierno; en su
especial referencia al respeto por los derechos humanos fundamentales en el trabajo,
adoptándose por parte del gobierno nacional y del Poder Legislativo, normas superadoras
del anterior estado de situación, en especial aquellas que se vinculan directamente con el
combate a las concepciones neo-conservadoras que hegemonizaron el escenario jurídico
nacional y el mundo del trabajo en la década del noventa del siglo pasado.

Decíamos en el informe de referencia que, “en términos generales , podemos afirmar
que , especialmente a partir del año 2005 , con el advenimiento del Gobierno del Frente
Amplio y el movimiento sindical pudo conciliar sus posiciones con las autoridades en torno al
tema de los Derechos Fundamentales en el trabajo , propiciando la consideración de marcos
regulatorios para el efectivo ejercicio de la Libertad Sindical y la Negociación Colectiva. "

1 Los Dres. Mario Pommata y Héctor Zapriain y la Proc. Vanessa Bustamante son
integrantes del Departamento Jurídico del PIT - CNT.

“En este nuevo contexto se dictaron leyes que reconocen y promueven derechos humanos
fundamentales en el trabajo , tales como la Ley N° 18.566sobre Negociación Colectiva en el
Sector Privado y la Ley 18.508 sobre Negociación Colectiva en el Sector Público y la Ley N°
17.940 sobre Libertad Sindical'

La realidad en el último año

Seguimos sin obtener de parte de los organismos públicos responsables de estable¬
cer criterios analíticos adecuados, la información o base de datos necesaria y suficiente
a los efectos de relevar datos estadísticos oficiales que identifiquen la marcha y el segui¬
miento del papel del Estado en cuanto a:

• modalidades o formas de discriminación de dirigentes y militantes sindicales en
relación con el ejercicio de tal actividad;

• dentro de estas modalidades, cuántos despidos por motivos sindicales se han pro¬
ducido en el período;

• cuántas denuncias o demandas se han formalizado en vía administrativa, (Inspec¬
ción General del Trabajo o DINATRA) y cuantas al amparo de la Ley 17.940, la
que establece un procedimiento específico para determinar la nulidad de estas
prácticas antisindicales.

En nuestra Central de Trabajadores, el PIT CNT, hemos echado a andar un meca¬
nismo ambicioso, el Observatorio de Relaciones Laborales, vinculado estrechamente a
la actividad del Instituto Cuesta Duarte, con la finalidad de establecer esos criterios
que permitan el relevo de estas cuestiones, vinculadas precisamente con la mirada
sobre el respeto, o su contracara, de los derechos humanos fundamentales en el traba¬
jo; experiencia en construcción que nos va a permitir mantener la puesta al día de los
sucesos y las ocurrencias en el mundo del trabajo, no sólo vinculados con los temas
más importantes como los aquí analizados, sino aquellos que refieren a datos estadísti¬
cos del mundo laboral en sus manifestaciones jurídicas, económicas y sociológicas.

La marcha de la Negociación Colectiva

Hemos asistido en el último año a un proceso no exento de dificultades, relaciona¬
das sobre todo con las diferencias que nuestro movimiento sindical mantiene con el
sector empleador, tanto privado como público.

En el sector privado, damos cuenta de la resistencia de las cámaras empresariales,
que formalizaron una determinada queja ante la Organización Internacional del Tra¬
bajo, referida al contenido de la Ley N° 18.566, provocando un cierto pronuncia¬
miento del Comité de Libertad Sindical de dicha organización, que hizo suyo el Con¬
sejo de Administración, y por el cual se realizan señalamientos al Estado uruguayo
que, desde el punto de vista del PIT CNT, limitan o intentan neutralizar los avances

239

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

240

normativos a los que nos referimos anteriormente, provocando con ello un serio
cuestionamiento a la vigencia plena de los derechos humanos fundamentales en rela¬
ción con el trabajo.

Los Consejos de Salarios, instrumentación práctica de la negociación colectiva por
“rama de actividad”, han registrado un índice elocuente de acuerdos, y consecuente¬
mente con ello, de convalidación de la herramienta, (negociación, diálogo y participa¬
ción de los actores sociales), aún cuando un cierto nivel de principios generales de
derecho incorporados a la norma citada (Ley 18.566), no han encontrado expresión
práctica y directa en la formalización de esos acuerdos, tales como el deber de informa¬
ción, el principio de ultractividad, el respeto por normas mínimas de amparo tales
como la limitación de la jornada en ciertos sectores, y en directa relación con los
acuerdos, una justa y equitativa redistribución de la riqueza.

En el sector público, ha sido el movimiento sindical el que, en la última Conferen¬
cia Anual de la OIT, ha presentado una queja contra el Estado uruguayo, denunciando
la práctica persistente de los representantes del gobierno en los ámbitos de negocia¬
ción colectiva previstos en la Ley N° 18.508, consistente en vaciar de contenido a los
mismos, apartándose indebida e ilegítimamente de su obligación de negociar colecti¬
vamente el salario y las condiciones de trabajo de todos los funcionarios públicos, y
sometiendo a consideración parlamentaria o del Poder Ejecutivo las determinaciones
vinculadas con esos aspectos sustanciales de la relación de trabajo con sus funcionarios.

En lo que respecta a la libertad sindical, se observa una determinada persistencia en el
respeto a la actividad sindical, no así en el fomento de la misma a nivel del funcionariado
público, y en los últimos días se ha constatado un significativo retroceso en la posición
jurisprudencial, en cuanto al recogimiento de cuestiones de principio, vinculadas con el
amparo a la actividad sindical y el ejercicio del derecho de huelga, cuestionándose funda¬
mentalmente el derecho al ejercicio de una de sus modalidades, tal la vinculada con el
derecho a ocupar pacíficamente los lugares de trabajo, presentándose manifestaciones a
través de sentencias que ordenan no solo la desocupación de los lugares de trabajo ocupa¬
dos, sino la limitación de determinadas formas de expresión de esas manifestaciones del
derecho a ejercer la huelga y sus diferentes formas de ejecución práctica.

Conclusión

Tenemos un escenario de cierta conflictividad, que refleja ni más ni menos que un
contexto sociológico donde los actores se manifiestan en el uso de sus derechos, pero
tanto a nivel del sector privado como del público, se observa una cierta resistencia a
aceptar ese ejercicio, consagrado como un derecho humano fundamental por parte de
las normas nacionales e internacionales citadas, aún cuando en términos generales
podemos afirmar que asistimos a un contexto donde se convalidan esas normas y se
permite el accionar para su respaldo.

La soberanía nacional sobre los recursos naturales
y el territorio en el centro del debate

REDES-AT Uruguay

El 2011 ha sido para Uruguay un año sumamente rico en hechos sociales, políticos
y económicos relacionados al medio ambiente y los recursos naturales. En un contexto
de crecimiento macroeconómico sostenido por más de 5 años, varios sectores económi¬
cos vinculados al agronegocio y las empresas transnacionales que operan en Uruguay
han hecho saber que no están dispuestos a aceptar que se introduzcan cambios para
que todo siga como está. Muchos de esos cambios son imprescindibles para recuperar
soberanía sobre los recursos naturales y el territorio en nuestro país, y para que estén
en función de un modelo de desarrollo nacional que beneficie a las mayorías y no en
función de las ganancias del poder económico.

Acuerdo de inversión entre Montes del Plata y el gobierno uruguayo

El 18 de enero de 2011, se acordó un Contrato de Inversión entre Montes del Plata
y Uruguay, que se enmarca en lo establecido por el Decreto 477/008, de fecha 7 de
octubre de 2008, y que se concretó para: “dar certeza y previsibilidad; definir las obliga¬
ciones de ambas partes; y el desarrollo del proyecto de inversión y que incluye “un plan de
desarrollo forestal; la construcción y operación de una planta de celulosa; la construcción y
operación de una planta generadora de energía eléctrica; la construcción y operación de una
terminal portuaria y un plan de desarrollo de proveedores y de capacitación de RR.HH”.

Stora Enso (empresa de capitales sueco-finlandeses) y la compañía chilena Arauco
son las propietarias del consorcio Montes del Plata, empresa que está instalando su
planta de celulosa en la localidad de Conchillas, Colonia. El consorcio Montes del
Plata es el mayor propietario de tierras en nuestro país, con alrededor de 250.000
hectáreas. Los impactos de los monocultivos de árboles destinados a celulosa ya son
muy graves, desde el punto de vista social, ambiental y económico. El emprendimiento
de Montes del Plata, bajo una lógica extractivista, de economía de enclave, con bene¬
ficios impositivos y zona franca, consolida un modelo de país que concentra la tierra y
compromete a nuestra población rural, el suelo y el agua.

El 12 de mayo el semanario Búsqueda reveló un extracto del contrato de inversión.
En su formulación original el acuerdo incluía una cláusula de confidencialidad que fue
suprimida por acciones legales, dándose a conocer el texto completo del Contrato en
junio de 2011.

Según el texto del Contrato de Inversión entre Montes del Plata y Uruguay “el
presente Contrato se regirá por la ley de la República Oriental del Uruguay ” pero también

241

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

242

se hizo constar que “a los efectos de la interpretación y ejecución del mismo, se tendrán
especialmente en cuenta las disposiciones contenidas en los Tratados de Protección de Inver¬
siones suscritos con la República de Finlandia y con la República de Chile, ratificados por
las leyes N°s. 17.759 y 17.059 respectivamente (cláusulas 9.1 y 9.2.5)”.

El acuerdo también estipula que “si hubiera cambios significativos en el régimen tribu¬
tario o en materia de permisos y autorizaciones que afectaran negativamente las condiciones
económicas del proyecto de Montes del Plata, el gobierno y esa empresa revisarán los benefi¬
cios especiales que se otorguen en el marco de la ley de inversiones para compensar los even¬
tuales perjuicios”.

Asimismo, el gobierno uruguayo asumió en el documento la labor de reclasificar los
suelos del país, y hacer los “mejores esfuerzos” para tener 100 000 hectáreas de aptitud
forestal nuevas que se ubiquen cerca de la futura planta.

Uruguay frente al desarrollo minero transnacional: el proyecto Aratirí

En mayo de 2011, REDES - AT Uruguay hizo público un comunicado afirmando
que “rechaza la megaminería por considerarla social y ambientalmente insustentable e in¬
compatible con nuestro Derecho Ambiental, consagrado en la Constitución de la República.
Denunciamos la gran minería metálica a cielo abierto, dominada por capitales
transnacionales, con sobrados ejemplos de desastres ambientales en diversas partes del mun¬
do. Nos preocupa que se avance en un modelo productivo que ubica a nuestro país como mero
exportador de materias primas, con escaso o nulo valor agregado, y que sigue expulsando a
nuestros pequeños productores del campo. Además, el proyecto de Aratirí implica varias obras
de infraestructura que amenazan la sustentabilidad en zonas de gran riqueza ambiental de
nuestro país”.

En el comunicado también se manifestó el “alerta por el oportunismo político de
determinados sectores tradicionales, que a lo largo de nuestra historia como nación han
hecho caso nulo a las preocupaciones de los grupos ambientalistas, y hoy se presentan como
defensores del medio ambiente y de nuestro territorio”.

Necesidad de avanzar de la Gestión integrada de las cuencas hidrográficas

En un comunicado 1 de la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida
(CNDAV) con motivo del Día Mundial del Agua el 22 de marzo de 2011, las organi¬
zaciones sociales articuladas en este espacio que fue desde donde se impulsó la Refor¬
ma Constitucional que consagró el Derecho Humano al Agua en el 2004, divulgaron
los principales puntos reivindicativos en el contexto actual.

1. http://www.redes.org.uy/201 1/03/22/22-de-marzo-dia-mundial-del-agua/

En este sentido el principal reclamo es la “ normalización en el marco del derecho
público del servicio de agua potable en Maldonado (UGD). [Implicando la] Estatización
total de Aguas de la Costa S.A., empresa que se crea para suplantar a Aguas de la Costa-
Suez. El 40% permanece en manos privadas (SEINCO); insistimos que esta situación es
claramente inconstitucional”.

Luego de aprobada la reforma constitucional en el plebiscito de octubre de 2004,
la CNDAV ha estado impulsando la construcción de una Política Nacional de Aguas
que tome a la cuenca hidrográfica como unidad básica de gestión, en virtud de lo que
establece la Constitución y la Ley Reglamentaria del artículo 47 aprobada en esa con¬
sulta popular.

Precisamente, otro punto del documento de la CNDAV se refirió a la “ Promoción de
Comités de Cuenca , haciendo posible la participación , efectiva y real, de los usuarios a nivel
nacional , regional y local\ cuyo marco normativo se encuentra claramente explicitado en la
Ley de Aguas (reglamentación del art. 47, OCT/ 2009). Instalación prioritaria del Comi¬
té de Cuenca y sub-cuencas del Río Santa Lucía y sus afluentes”. Este último punto fue
planteado por la CNDAV y se acordó en el ámbito de trabajo de la Dirección Nacio¬
nal de Agua y Saneamiento (DINASA). Linalmente, la CNDAV también propuso la
“creación del Ministerio del Agua”, como forma de concentrar la gestión integral del
recurso.

La soja a la vanguardia de la concentración y extranjerización de la tierra en Uruguay

La superficie del cultivo de soja en Uruguay ha crecido exponencialmente y alcanzó
el millón de hectáreas en la zafra 2010/11. El arribo de los pools de siembra, empresas
de origen argentino que llegaron por su propia expansión y por las facilidades tributarias
que proporcionamos como país, ha acelerado el proceso de concentración de la tierra y
de la producción.

Estos “nuevos agricultores” pasaron de no existir a representar el 12 por ciento de
los productores y a controlar el 57 por ciento de la superficie de cultivos agrícolas
(Arbeletche y Gutiérrez, 2010). El 31 de mayo de 2011 se presentó en Montevideo el
libro “Radiografía del agronegocio sojero. Descripción de los principales actores y los
impactos socio-económicos en Uruguay”, publicado por REDES - AT y el Programa
Uruguay Sustentable, y a cargo de los ingenieros agrónomos Gabriel Oyhant^abal e
Ignacio Narbondo.

El libro da cuenta de la fuerte ofensiva por la tierra en Uruguay, que tiene a la soja
como cultivo estrella, en un proceso de concentración y extranjerización cada vez más
preocupante. El texto es una actualización de uno de idéntico nombre lanzado por
REDES - AT y el Programa Uruguay Sustentable en septiembre de 2009, escrito por
los mismos autores, y presenta datos del complejo sojero en el país actualizados a
2010.

243

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

244

Han sido varios los impactos socio ambientales negativos del desarrollo sojero. Se
resalta que la expansión de la soja ha contribuido a profundizar el proceso de concen¬
tración y extranjerización de la tierra en Uruguay con una participación fundamental
de los pools de siembra del sector. Los agricultores con más de 1.000 hectáreas han
pasado de controlar una escasa proporción de la superficie de chacra en 2000/01 a
tener casi el 75 por ciento en 2009/10, según los datos oficiales.

El libro publicado por REDES - AT y el Programa Uruguay Sustentable agrega
que 1,7 millones de hectáreas pasaron a manos de sociedades anónimas de 2000 a
2007 (DIEA, 2008), por regla general empresas extranjeras, a la vez que esa misma
superficie dejó de estar en manos de uruguayos.

El avance del capital en la agricultura en Uruguay ha contribuido a valorizar
crecientemente el recurso tierra en términos económicos, elevando su renta e
incrementando notablemente la superficie vendida. Según estadísticas oficiales (DIEA,
2011), del 2000 al 2010 se comercializaron 6,4 millones de hectáreas, más del 33 por
ciento del territorio nacional. El precio promedio de la tierra en operaciones de com¬
praventa se ha quintuplicado: pasó de 450 dólares la hectárea en 2000 a 2.600 dólares
en 2010.

Al mismo tiempo, hay un escaso aporte tributario del sector agropecuario en el
país. Según estimaciones del ingeniero agrónomo Adrián Tambler (2011), ese sector
aportó 228 millones de dólares al fisco en 2010, lo que representa del 6 al 7 por ciento
del PIB Agropecuario. Para tener como referencia, el conjunto de la economía (inclui¬
dos los consumidores) aporta por la vía de impuestos el 30,4 por ciento del PIB nacio¬
nal (Tambler, 2009).

Uno de los puntos más preocupantes del desarrollo sojero es la acentuación de la
tendencia a la expulsión de los productores familiares, y la sustitución de otros rubros
productivos. En el litoral oeste -y siempre según cifras oficiales citadas por Oyhant^abal
y Narbondo-, del 2000 al 2009 abandonaron la producción agrícola casi 600 agricul¬
tores familiares. El deterioro físico y químico de los suelos, así como la escasa genera¬
ción de empleo -por el alto nivel de tecnificación del agronegocio sojero- son otros
impactos ambientales y sociales subrayados en el texto.

Propuesta de impuesto a la concentración de la tierra: un paso necesario

REDES - AT Uruguay valoró positivamente en septiembre de 2011 la propuesta del
Poder Ejecutivo de crear un Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR),
por tratarse de un primer paso en pos de medidas tendientes a contrarrestar el rápido
proceso de concentración y extranjerización de la tierra en el país, dominado por los
agronegocios (la forestación también ocupa alrededor de un millón de hectáreas).

Se subrayó la necesidad de una legislación que limite la tenencia de la tierra y en tal
sentido, se direccione mayor apoyo estratégico a la agricultura familiar, fundamental

para la economía y la soberanía alimentaria nacional. Al mismo tiempo, REDES - AT
rechaza las reacciones adversas a la creación del ICIR de sectores de la oligarquía nacio¬
nal tradicionalmente beneficiados por políticas gubernamentales.

Si bien el nuevo impuesto planteado no es suficiente para frenar la concentración y
extranjerización de la tierra en el país, es un paso adelante y una iniciativa que sirve
para colocar el tema arriba de la mesa.

Uruguay necesita una ley que limite la tenencia de la tierra, siguiendo la línea de
otros países de la región y de varias naciones desarrolladas como Estados Unidos, Nue¬
va Zelandia y la Unión Europea. El país también precisa rever su política de promo¬
ción de las inversiones. En esta misma línea, REDES - AT solicita que no se hagan
más excepciones a la Ley 18.092, que prohíbe a las sociedades anónimas con acciones
al portador ser titulares de inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias.

El proyecto del ICIR ingresado al Parlamento nacional incluye a unas 1.200 em¬
presas agropecuarias (2,5 por ciento del total), que poseen el 36 por ciento de la
superficie de tierra agrícola del país. En el otro extremo, hay un 40 por ciento de
pequeños productores que tiene sólo un 2 por ciento de esa superficie.

REDES - AT considera urgente y necesario frenar las exoneraciones tributarias y
otros beneficios fiscales a los grandes emprendimientos agrícolas y forestales especial¬
mente. Los montos a cobrar a las grandes empresas y establecimientos de esos sectores
deben ser vehiculizados al financiamiento del Instituto Nacional de Colonización,
para que compre tierras y las otorgue a los pequeños productores y aspirantes a colo¬
nos. La producción familiar debe ser apoyada en defensa de un modelo que asegure la
vida en el campo y el abastecimiento de alimentos accesibles y de calidad para nuestra
población.

El avance transgénico en Uruguay: escaso espacio para la participación y el control

Cinco nuevos eventos de maíz genéticamente modificado fueron aprobados a me¬
diados de 2011 en Uruguay para cultivo y producción comercial, aunque hace más de
dos años se detectó en el país contaminación transgénica en variedades de maíz con¬
vencional. REDES - AT Uruguay, al igual que otras organizaciones sociales naciona¬
les, alerta sobre los inefectivos procesos de consulta pública aplicados para las nuevas
autorizaciones y denuncia la falta de información al respecto.

En Uruguay ya estaban liberados los maíces transgénicos MON 810 (2003) y
BTll (2004), de la empresa estadounidense Monsanto y la suiza Syngenta respectiva¬
mente, resistentes a ataques de insectos plaga. También ya estaba aprobada la soja RR
(1999), también de Monsanto y tolerante al herbicida glifosato.

Las variedades aprobadas este año son: el GA21 y el NK603 (las dos de Monsanto
y tolerantes al glifosato); el híbrido surgido del BTll y el GA21 y el creado a partir de
la cruza entre el MON810 y el NK603 (los dos resistentes a ciertos insectos lepidópteros

245

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

246

y con tolerancia al glifosato); y el TC1507 (conocido comercialmente como Herculex,
de las empresas estadounidenses Dow AgroSciences y Pioneer, resistente a ciertos in¬
sectos lepidópteros y con tolerancia al herbicida glufosinato de amonio).

Los nuevos eventos fueron los primeros aprobados en Uruguay luego de siete años y
de que rigiera en el país una moratoria de 18 meses a la aprobación de nuevos
transgénicos, que se levantó a mediados de 2008. Uno de los puntos más preocupantes
para REDES - AT Uruguay es lo que tiene que ver con los procesos de consulta públi¬
ca realizados para aprobar los nuevos transgénicos. Antes esos procesos eran abiertos y
en reuniones cara a cara. Sin embargo, con los nuevos eventos el proceso de consulta
fue a través de internet, con poca difusión de las instancias de esa consulta, y lo más
grave es que fue con mucha restricción de la información brindada en la página web
del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP).

Inclusive, varios técnicos encargados de evaluar el comportamiento de los cinco
nuevos organismos transgénicos alertaron en una primera instancia que se les dio muy
poco tiempo para hacer su trabajo.

Autorizaciones irresponsables

La aprobación de transgénicos en Uruguay pasa por una instancia política que es el
Gabinete Nacional de Bioseguridad, en el que están representados los ministerios de
Salud Pública, Medio Ambiente, Relaciones Exteriores, Ganadería, Economía e Indus¬
tria. Los que firman las autorizaciones finalmente son los ministros correspondientes.

Ese Gabinete se guía por el trabajo de la Comisión para la Gestión de Riesgo,
dirigida por el presidente del Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA),
Enzo Benech. A su vez, esta instancia delega el trabajo de evaluación a la Evaluación de
Riesgo en Bioseguridad, que a su vez consulta a un comité de articulación institucional,
en el que están: el INIA, el Instituto Nacional de Semillas (INASE), la Facultad de
Agronomía, el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), el MGAP, el Instituto de
Investigaciones Biológicas Clemente Estable, el Instituto Pasteur y el Ministerio de
Salud Pública (MSP).

Los representantes de estas instituciones se unen en grupos de trabajo y leen los
dossiers que mandan las empresas dueñas de los eventos transgénicos a analizar. Con
esa base, si tienen dudas piden una ampliación de información a esas compañías y
consultan alguna bibliografía más. O sea, el comité de articulación institucional no
hace nuevos estudios, sino que se basa en los presentados por las empresas.

En el proceso de aprobación de los cinco nuevos maíces transgénicos los represen¬
tantes del MSP que leyeron los dossiers de evaluaciones toxicológicas presentados por
las empresas, consideraron que la información era insuficiente. Pero la Comisión para
la Gestión de Riesgo evaluó el informe del MSP como preliminar y decidió basarse en
autorizaciones hechas en otros países para decir que no había un riesgo toxicológico.

REDES - AT Uruguay hizo varios señalamientos e inclusive argumentó que algunos
países evaluaron que sí había riesgos toxicológicos con los mismos transgénicos, pero
estos posicionamientos no fueron tenidos en cuenta. En los hechos, se ve una política
que apunta a la aprobación de nuevos organismos genéticamente modificados, aun
cuando hay incertidumbres con respecto a los posibles efectos en la salud de la pobla¬
ción en el largo plazo.

Los representantes de la Comisión para la Gestión de Riesgo han planteado que es
muy costoso económicamente a nivel local hacer los estudios de evaluación de nuevos
eventos transgénicos, razón por la que no se hacen nuevas investigaciones y sólo se
guían por la información de las empresas. REDES - AT Uruguay considera que no se
puede liberar una tecnología que no se estudia de forma responsable y que tiene posi¬
bles daños para la salud humana y el medio ambiente.

Riesgos de contaminación crecientes

Una investigación realizada por las facultades de Agronomía, Química y Ciencias
de la Universidad de la República, solicitada por REDES - AT, certificó en octubre de
2009 la contaminación transgénica en el país en cultivos de maíz convencional. El
estudio de las facultades se llamó “Interpolinización entre cultivos de maíz transgénico y
no transgénico comerciales en Uruguay ” y detectó contaminación en tres de los cinco
casos estudiados, con muestras de maizales de varios campos del país. Ahora se está
ampliando ese estudio en un proceso que inició este año y llevará dos en total.

El licenciado en Bioquímica Pablo Galeano, que trabaja en la Facultad de Química
de la Universidad de la República y en REDES - AT, fue uno de los responsables del
estudio que encontró la contaminación transgénica en cultivos de maíz no modificado
genéticamente. El investigador alerta que los cinco nuevos eventos aprobados aumen¬
tan los riesgos de mayores contaminaciones. “En el mediano plazo esta contaminación
transgénica va a llegar a los maíces criollos o a los maíces mantenidos por los productores.
Como estos productores no venden todo lo que cosechan , porque una parte la guardan como
semilla, van a empezar a reproducir esa semilla contaminada y vamos a empezar a tener de
a poco una acumulación de presencia de transgenes en esos maíces”.

Además, este año se levantó en Uruguay la reglamentación que obligaba a que los
predios con transgénicos estuvieran a por lo menos 250 metros de los predios con
cultivos convencionales. La Comisión para la Gestión de Riesgo argumentó que la
reglamentación anterior era muy difícil de aplicar, al igual que el control de su cumpli¬
miento. Aquellos productores que quieran resguardar su producción convencional de¬
berán avisarle a la Comisión, que visitará a los agricultores pero aún no definió un
mecanismo para contemplar su preocupación.

247

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

248

En la educación faltó sin justificar
el arte y el coraje

Mariana Albistur y Alberto Silva 1

A 30 años de la fundación de SERPAJ insistimos en la propuesta de la Educación
para la Paz y los Derechos Humanos. Los gobiernos que tuvieron bajo su responsabili¬
dad retornar efectivamente a la vida democrática después de doce o más años de
terrorismo de estado, creyeron en el desarrollo de algunos intentos.

Se ha logrado, recién en los últimos años, que más niños y jóvenes ingresaran a las
instituciones educativas, con la intención de integrar especialmente a los sectores de
mayor exclusión social. Sin embargo, ni la Educación en Valores , ni la
Transoersalización de los Derechos Humanos a través de las asignaturas, ni las políticas
públicas de inclusión educativa que, en la mayoría de los casos, no han trascendido el
asistencialismo pedagógico, ni la búsqueda de participación de todos los actores
involucrados (incluyendo a la comunidad toda y no solo a las familias de los estudian¬
tes y a los estudiantes en las instituciones), han sido suficientes para que se realicen
cambios sustanciales en la enseñanza formal uruguaya.

Esta batería de propósitos y de proyectos aparece en un contexto de mayores recur¬
sos económicos destinados a la enseñanza, que aunque siempre insuficientes, han sido
notoriamente superiores a períodos anteriores.

Tasas brutas de escolarización de educación primaria según forma de administración (2000-2010) (a) (b) 2
Fuente: Observatorio de la Educación. ANEP. División de Investigación, Evaluación y Estadística

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2000

2009

2010

Educación

primaria

pública

94 ; 5

55.4

56.1

56.9

57.0

96,5

96,1

95 : 3

54.5

94,4

94.2

Educación

primaria

privada

15.4

13 r 7

14,6

13,6

14.4

14,6

15,0

16.3

17,2

17.9

18.2

1 Mariana Albistur es miembro de SERPAJ. Es docente de Historia y Magíster en Ciencias -opción Educación
Popular-. Alberto Silva es periodista, investigador y escritor. Ambos son talleristas y docentes de Educación
Popular y Derechos Humanos y autores de varias publicaciones en estos temas.

2 a) La tasa bruta de escolarización (TBE) se calcula como el número total de alumnos de cualquier edad
matriculados en un determinado nivel de enseñanza, expresado en porcentaje de la población del grupo en
edad oficial de cursar ese nivel (3 a 5 o 4 a 5 años para educación inicial, 6 a 11 años para educación primaria,
12 a 17 años para educación media general, 12 a 14 años para ciclo básico de educación media, 13 a 17 años
para segundo ciclo de educación media y 18 a 24 años para educación terciaria. Los alumnos matriculados
surgen de los registros estadísticos de cada uno de los subsistemas. La población en edad oficial (o teórica)
surge de las proyecciones al 30 de junio de cada año realizadas por el Instituto Nacional de Estadística, b)
Incluye educación especial.

Tasas brutas de escolarización de educación media según forma de administración (2000-2010) (a) 3

Ciclo Básico
Público

2000

80,3

2001

83.5

2002

37 ; 4

2003

89,9

2004

37,7

2005

85 ; 5

2006

85,7

2007

S 5 : 1

2008

89,7

2009

92,0

2010

92 : 5

Secundaria

71.3

74.7

78.4

79,9

78,1

75 : 8

75,9

75 ; 2

79,0

80,1

80 ; 2

CETP

9 ; G

8,8

9,0

9 ; 5

9,6

9=7

9,8

9,9

10,8

11,9

12,3

Ciclo Básico

Privado

13,6

' 3.5

13 ; 1

12,4

12,7

12 ; 6

13,1

13 : 2

14,7

15,4

15 : 4

Segundo

73,6

77.4

04 -: 5

89,7

B 8,8

85 ; 3

84,4

60:6

78,6

80,6

00:6

Ciclo

Público

Secundaría

58,5

62,0

680

72,0

70:5

67,9

65,1

60.8

59,0

59,8

59.7

CETP

15,2

' 5.4

16 ; 5

17,7

18,3

17 ; 9

19,3

19,8

19,6

20,3

20,9

Segundo

Ciclo

8 : 6

8,5

s,a

3 : 9

9,2

10 : 1

9.7

9.9

10,0

10,1

IChl

Privado

La educación es un acto que supone una dedicación de permanente energía y com¬
promiso para el cumplimiento de procesos de crecimiento personal y colectivo. Para
que existan procesos integradores exigentes tanto cognitivos como en la construcción
de vínculos sociales que tengan a los Derechos Humanos como referente ético, se
necesita aprender a tener coraje.

“La educación se convierte (...) en un acto de amor, de coraje; es una práctica de
libertad humana dirigida hacia el mundo y la sociedad, a quienes no se teme, no se
acepta como predeterminados, sino que se busca transformar, por solidaridad, por
espíritu fraternal. El hombre se educa transformando su entorno, humanizándolo.
Concluimos con la convicción desconcertante pero hermosa para la conciencia huma¬
na de que nadie educa a nadie. Tampoco el hombre se educa solo. Los hombres se
educan entre si, mediatizados por el mundo; los hombres se educan en comunión.
Entonces educar no es “instruir”. La instrucción, como proceso de dar o introducir en
la persona contenidos, conceptos, conocimientos, implica método, herramientas, pla¬
nes, etapas, etc. La educación, por el contrario, es un arte” 4 .

Arte que requiere coraje para tener ideas alternativas, ideas que alternen las opcio¬
nes conocidas con opciones nuevas, con otra creatividad, con mayores desafíos, con
espíritu de generar en la acción pedagógica la capacidad de sorprendernos, de disfrutar
y de construir conocimientos en varias dimensiones humanas.

Coraje que requiere de un arte para defender esas ideas en una práctica responsable
y respetuosa del saber y del ser. Defenderlas ante las estructuras de un sistema educa¬
tivo todavía muy vertical y temeroso de la incertidumbre.

249

4 Luis Pérez Aguirre. “Predicamos acerca de la Educación y la Cultura. Predicar es al revés”. Texto elaborado
en octubre de 1979 y publicado en: Predicaciones en la Plaza. Ediciones Paulinas, Montevideo, 1985.

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

250

Porcentaje de la repetición en las escuelas comunes de educación primaria pública según grado
(2002-2010) (a): Es el porcentaje de alumnos repetidores en cada grado, calculado a partir de la
matrícula final

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

200$

2010

Primero

20,1

17,9

16,9

16,1

16,5

16.8

13,6

13,9

13,9

Segundo

12,8

11 : 1

11 : 1

10,7

10.1

9,6

7.9

8,5

8,2

T encero

9,3

8,3

7.8

7,6

7.7

7,2

5,6

5,9

5,5

Cuarto

7,5

6,6

6.1

5,9

5,9

5,8

4,4

4 A

4.3

Quinto

5,9

5,0

4 : 8

4,6

4,5

4,6

3=6

3,4

3.4

Sexto

2,7

2,5

2,3

2,2

2,1

2,1

1,7

1.8

1,8

Porcentaje de repetición en la experiencia de séptimo, octavo y noveno rural según grados (2004-2010) CES

2004

2005

2006

2007

2008

200$

2010

Séptimo

15.5

16,1

14.5

14,2

17,5

19 ; 7

20,4

Octavo

12.4

11,1

15,9

12.5

16,0

18,3

16,7

Noveno

13,6

14,6

13,4

14,2

15,9

18,0

17,6

Porcentaje de repetición en educación secundaria pública según grado según región (2000-2010) (a):
No incluye liceos con Plan 2003 (TEMS) ni 7 o , 8 o y 9 o rural

Montevideo

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

200$

2010

P'imero

35,3

33.2

31,3

32.2

32.9

38.4

41.4

33.6

39.8

42.1

42,9

Senurdo

28,4

27,5

26,4

27.1

28,9

32,4

30,9

30,9

32,6

36,4

35,7

Te-cero

29,0

25,9

25,8

25,2

26,4

32

32,9

32,1

34,4

38,2

37,1

Cuarto

35,3

36,6

35,2

33,9

35,6

38,5

28,5

29,6

28,9

31,8

28,3

Interior

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

200$

2010

P'imero

17,2

16.6

17,0

17.6

17.9

17.8

21.6

19.8

22.2

23.3

24,0

Senurdo

17,3

17,2

13,0

16,9

16,3

16,0

13,5

17,0

17.8

20,5

20,8

Te-cero

20.4

19,0

18,9

18,2

16,6

17,6

19,5

18.8

20,9

23,4

23,0

Cuarto

20,7

21,3

22,4

22,2

22,5

22,6

21,6

18,3

19,3

19,3

17,7

Arte y coraje como ejes de una actitud que no paralice ante la amenaza de “tener
cuidado” con lo que se hace, con lo que se enseña, con propuestas que impliquen en lo
conceptual “no atrasarme en el programa”, “no salirme del programa”, no suspender
clases para desarrollar fines didácticos no reglamentados en el programa. El valor de
esta convicción debe estar sustentada en asumir en toda su dimensión el compromiso
que refleja tener rigurosidad en la construcción de conocimientos y en el respeto bási¬
co que se comprende desde el lenguaje y la manera de relacionarnos con los estudian¬
tes y la comunidad, hasta el cumplimiento de los horarios y jornadas laborales esta¬
blecidas, englobando lo personal y lo institucional.

Este encuadre a su vez debe actuar frente a nuevos desafíos que sin pedir permiso
invaden con distinto impacto, pero a todos los espacios de enseñanza. Antes afectaba,
por ejemplo la problemática y situación familiar debido a la desocupación. En la ac¬
tualidad es notorio que las violencias sociales que entran a las instituciones, de las
cuales también somos parte aunque nos cuesta reconocerlas, nos desbordan perma¬
nentemente. No hemos logrado aprender a trabajarlas; por un lado se nos pide que no
nos involucremos, que las derivemos, y por otro, cuando queremos involucrarnos, no
se sabe bien cómo hacerlo y hay opiniones múltiples.

Porcentaje de abandono intermitente en escuelas comunes de educación primaria pública según grado
(2002-2010) (a): Es el porcentaje de alumnos que asistieron hasta 70 días en el año, calculado sobre la
matrícula final.

Montevideo

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2003

2009

2010

Primero

1.8

1.8

1.7

1.4

1.4

2,2

14

2.0

1,7

Segundo

1.2

1.1

1.2

1.0

11

1,3

10

1.5

1,2

Ternero

1,1

1,0

1,1

0,0

12

1,1

10

14

1,2

Cuarto

1,0

1,1

1,0

0,9

10

1,2

10

15

10

Quinto

1.0

1,0

0,9

0,8

11

1,2

10

17

12

Sexto

0.7

0.7

0.6

0.6

07

1,0

0,9

15

0=9

Porcentaje de abandono en educación secundaria pública de primero a cuarto grado según región
(2000-1010) (a) (b)

(a) No incluye liceos con Plan 2003 (TEMS) ni 7 o , 8 o y 9 o rural.

(b) : Abandono consiste en la proporción de estudiantes que tuvieron más de 30 inasistencias y de los
que se desconoce su destino.

Montevideo

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2005

2007

2003

2009

2010

Primero

1,5

17

17

2,3

2.6

1,4

1,6

18

1,6

1,0

2,0

Segundo

15

0,7

11

2,1

1,5

1,2

15

19

1,1

G,5

1,3

Tercero

19

11

12

15

1,6

2,1

15

19

1,0

0.6

13

Cuarto

18

2.6

4.0

6.2

5.1

6,5

117

5.7

3.7

2 : 3

2,2

Interior

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2005

2007

2003

2009

2010

Primero

4,2

4,2

10

47

5.5

6,5

7 f 1

7,5

5,4

5,3

6,0

Segundo

3,9

13

14

4.3

4,3

5,3

4,7

6,3

4,4

4,1

4,6

Tercero

12

18

19

4,2

4,7

5,7

5.7

6,0

4,3

4,4

4,7

Cuarto

7.5

6.6

6.6

3.9

8.5

10.6

10.8

9.7

6.5

6.0

6,1

En todo este contexto la intervención pedagógica ha ido perdiendo protagonismo;
se ha ido instalando de hecho en las instituciones de enseñanza, una cultura de centro
de socialización. Las instituciones educativas se han ido transformando en términos no
del todo concientemente establecidos por autoridades, docentes, equipos técnicos,
etc.; sino más bien, como resultado de una vertiginosa sumatoria de acontecimientos
que en general, no hemos podido prever y que logran instalarse antes de educar. En el
colectivo de SERPAJ siempre se argumentó desde la gestión, la idea de la prevención,
de trabajar para que las cosas no ocurran. Hemos descuidado la importancia de adelan¬
tarnos a los hechos, de preparar las acciones educativas.

Siempre está presente el fantasma de la “neutralidad” en la educación. Los docentes
también deben cuidarse de expresar los dolores históricos y sociales del pasado y del
presente. Muchas veces algunos docentes reconocen su subjetividad y se animan a
explicitarla. La realidad cercana está compuesta de constantes avances científicos, cul¬
turales, tecnológicos, de desarrollo social, también de constantes guerras, terrorismos,
tráficos de personas y de mercancía, poblaciones migrantes, discriminaciones... La
enseñanza en general integra el avance científico, cultural y la guerra, claro, como
hecho histórico. Pero no tiene tiempo para el desarrollo del pensamiento en la realidad
actual y siempre encontramos a alguien que dentro y fuera de la institución recuerda la

251

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

252

capacidad humana de construir la tarea como seres neutrales ante lo que vemos alrede¬
dor. Esto ha hecho inhumana y fuera de la realidad a la enseñanza.

Los cambios en la educación uruguaya nos competen a todos los integrantes de la
sociedad porque todos somos educadores en todos los momentos. Si soy familiar de un
estudiante, tengo que verlo estudiar, tengo que escuchar y aprender sus conocimien¬
tos; si soy docente y estoy dando clase tengo que enseñar, tengo que exigir, tengo que
investigar con qué capacidades cuenta cada estudiante para apoyarlo y apoyarme en
ellas y proyectar el desarrollo de otras capacidades que resulten imprescindibles para
el desarrollo del pensamiento, del lenguaje, del razonamiento, de la comunicación,
para la construcción de los conocimientos; si soy estudiante y quiero estudiar, tengo
que tener ganas de aprender y tengo que aprender a valorar el desarrollo del pensa¬
miento, del lenguaje, del razonamiento, de la comunicación, del conocimiento.

Los sindicatos y sobre todo los sindicatos de la enseñanza, las organizaciones socia¬
les, barriales, las empresas, las instituciones públicas, las autoridades de la educación
somos un rol social. Nos debemos interpelar en el desarrollo de nuestras prácticas con
los niños y jóvenes en proceso de formación ciudadana. Necesitamos establecer un
referente ético común en algunos aspectos de la dignidad humana, para la construc¬
ción social de las nuevas generaciones.

La oportunidad de los docentes de interpelación permanente de la práctica, está en
la lectura fina, de lo único e irrepetible de sus estudiantes. Es la oportunidad de seguir
buscando opciones que permitan una mejor personalización de sus alumnos. Esta
lógica podría ayudarnos a explicar cualitativamente los análisis cuantitativos de los
distintos informes que referencian la escolarización uruguaya. ¿Por qué hay abandono
en la educación? ¿Por qué hay repeticiones en la educación? ¿Por qué en los primeros
años de cada ciclo educativo? ¿Qué significa escolarización en la educación pública? ¿Y
en la privada qué?

Aprender implica enseñar. Los niños y jóvenes de esta “era vertiginosa” han logrado
ir imponiendo la “cultura del no esfuerzo” que ha ganado adeptos en todas las áreas, y
en algunos, casi sin saberlo.

Recordamos a Yolo Mosca y a Perico Pérez Aguirre, cuando en “Derechos Huma¬
nos. Pautas para una Educación Liberadora” explican que “La cultura es el conjunto de
valores originales que caracteriza a un pueblo y a una persona; el modo como él enfren¬
ta las realidades de la existencia, el tiempo y el espacio, la vida y la muerte, etc. es decir,
aquello que constituye su propio ser, su ser nacional, lo que le distingue de los otros.
Es lo que podemos llamar la idiosincrasia de un pueblo, su modo de ser y de enfrentar
la existencia, y ello depende del tipo de valores que posee y del modo como organiza la
conciencia de esos valores. Así tenemos que la dominación en ese plano cultural, con¬
siste en cualquier tentativa por despojar a un pueblo o a una persona de sus propios
valores para imponerle otros. La palabra ‘cultura tiene su origen en el latín. En su
sentido propio significaba cultivo’, es decir el trabajo de la tierra o resultado del mis-

mo. Pero, por extensión, pasó a significar cultivo de la mente y del espíritu; cultivo de
las letras; cuidado en el modo de vida, en los hábitos, la vestimenta, etc. También
deriva de aquí la acepción de culto’ como práctica religiosa, es decir veneración por
algo o alguien.” 5

La cultura del esfuerzo no se puede imponer, pero se puede enseñar y cuando
logramos enseñarla con dedicación, con cariño, con compromiso y con nuestra propia
práctica, resulta una satisfacción para los estudiantes y para los educadores.

Cuando hablamos de los Derechos Humanos decimos que son integrales,
interdependientes, históricos, jurídicos... y esta afirmación impide jerarquizar un de¬
recho sobre otros. Sin embargo siempre destacamos uno como el principal: el Derecho
a la Vida.

Nosotros creemos que hemos dejado de enseñar este derecho y hemos dejado de
enseñar el amor a la vida, hemos dejado de enseñar la energía que tenemos que tener
como persona para defender la vida y la vida digna.

“La defensa de los Derechos Humanos se hace ante todo por fidelidad a la vida,
porque todos los seres humanos están llamados a la vida en plenitud. Es por ello que el
militante de los Derechos Humanos luchará sin claudicaciones porque no existan más
dos clases de seres humanos, aquellos cuya vida tiene valor y los otros, cuya vida no vale
nada... La defensa de la vida humana es la tarea cotidiana y permanente para quien se
precie de humano. Quien pretende articular una metodología educativa en los Dere¬
chos Humanos y establecer los correspondientes planes de trabajo, inevitablemente
cae en una interrogante cuya respuesta orientará sus pasos hacia el éxito o fracaso en su
empresa. Esa interrogante se puede formular de varias maneras, pero en síntesis se
reduce a saber cuáles son los ejes, las referencias, los indicadores del caminar educativo
en los Derechos humanos. ¿Qué principios o convicciones debo tener en cuenta para
la tarea educativa en Derechos Humanos? Para responder a esta interrogante, debemos
afinar la mira y apuntar a lo más central, lo primario y axial de la experiencia humana:
la vida misma. Al revisar la acción de los militantes comprometidos en la defensa de los
Derechos Humanos, vemos cómo se va produciendo una experiencia pedagógica al
servicio de la vida.” 6

Está en discusión todo el sistema pedagógico; el proyecto en sí mismo. Se escuchan
voces que plantean caminos, propuestas, iniciativas. La inclusión educativa se observa
desde aristas variadas. La calidad y la evaluación, en permanente revisión. Los tiempos
y las exigencias de la enseñanza, en controversia académica. ¿Cuáles son los límites de
la educación? ¿Debe incluir la alimentación o no? ¿Cuál es el alcance de las becas, el
seguimiento de ellas? La intermitente polémica de la gratuidad de la enseñanza y la

5 Mosca, Juan José; Pérez Aguirre, Luis Ma. Ed. Mosca Hnos.; julio de 1985; pág 105.

6 Pérez Aguirre, Luis; Fidelidad a la vida y educación para los derechos humanos ; Revista Educación y Derechos
Humanos. Cuadernos para docentes. Año 2, N° 4; SERPAJ, 1988.

253

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

254

asignación presupuestal nunca termina. Y en medio de estos debates y de lo expresado
en este artículo, se nos cuela el primer bien. Un informe de Unicef rescata palabras de
Simón Bolívar que Perico comenta en Desnudo de Seguridades : “si la existencia es el
primer bien, el segundo es el modo de existir”. 7

El primer bien, la vida, se jaquea todos los días desde las pantallas electrónicas
donde niños y adolescentes ven miles de muertes en importante carga horaria. El
desprecio por la vida, su no valoración ingresó en las aulas. En algunos barrios más que
en otros, la violencia social, la violencia familiar, la violencia entre bandas, la violencia
entre distintos, el ingreso de armas defensivas, blancas y de fuego a los hogares y a las
instituciones, ha encontrado a los docentes sin respuestas pedagógicas. Aunque parez¬
ca elemental el primer derecho no puede conocerse, ni defenderse, ni promoverse sin
una planificada educación. Lo que en algunos gurises ya es un elemento cultural incor¬
porado: “salgo a ganar o a perder” -que en buen romance es vivir o morir- no puede
seguir existiendo; pero mucho menos, extenderse socialmente como pauta de convi¬
vencia porque da jaque mate a todo intento de transformación.

6 Pérez Aguirre, Luis; Desnudo de seguridades: reflexiones para una acción transformadora. Montevideo,
Trilce, 2001.

Sobre el debate en la educación

Mientras los estudiantes chilenos enfrentan con la movilización y la huelga el modelo
privatizador establecido en los centros de enseñanza de ese país, llama la atención un
cierto monto de resignación y de pasividad de los jóvenes uruguayos ante la situación
de crisis que vive la educación; crisis que por otra parte, se viene acentuando año a año.
Este grado de ajenidad muestra la falta de correspondencia de los contenidos educati¬
vos en relación a las expectativas y las búsquedas de los jóvenes para incluirse en un
mundo cada vez más incierto y competitivo

Al alto índice de abandono y repetición que se constata en todos los niveles de la
enseñanza, se suman las graves carencias que en materia edilicia ofrecen las escuelas y
liceos públicos. Desde hace tiempo se estima que haría falta la construcción de decenas
de nuevos centros, tanto en Montevideo como en el interior del país, para poder brin¬
dar condiciones mínimas que garanticen el normal desarrollo de los cursos. Esto sigue
aún estando en el debe de la planificación estatal y la asignación de recursos en materia
educativa.

Sin embargo, esto, con ser grave, no es sino una mínima parte del problema.

Desde la malhadada Ley General de Educación implementada por Julio M.
Sanguinetti bajo el gobierno de Pacheco Areco —que significó un enorme retroceso de

la educación pública en relación a lo antes conocido- la educación uruguaya comenzó
un proceso de deterioro que continúa hasta hoy. La implantación de la dictadura y su
modelo represivo tuvo también un fuerte impacto: la intervención de todos los niveles
de la enseñanza, la expulsión de docentes y estudiantes por razones políticas o ideoló¬
gicas, la férrea censura sobre el contenido de los programas y la inoculación de una
elevada dosis de autoritarismo, han dejado marcas profundas que se advierten hasta
hoy. No debemos olvidar que a partir de entonces comenzó la privatización de la
enseñanza, cuyo auge se concretó con el establecimiento del modelo neo-liberal, con¬
denando a la enorme mayoría de los niños y jóvenes de este país a recibir una educa¬
ción vista como “de segunda mano” por el mundo académico y empresarial.

Las sucesivas reformas de los últimos años muestran los modos de posicionarse
frente al problema Sin embargo, no todas advirtieron que entre educación y cultura,
(pomposo nombre que lleva el ministerio que administra estas áreas como áreas sepa¬
radas unidas apenas por la conjunción y) hay un vínculo indivisible de reciprocidad
que incide en todas las expresiones de la vida social. Si la cultura sigue privatizada y sus
contenidos y su transmisión en manos de los medios de comunicación masiva, no
pueden esperarse sino paliativos para la emergencia que acontece en el sistema educa¬
tivo uruguayo. Otro tanto puede decirse en relación a la brecha cada vez más ancha
entre los que más tienen y el resto - la mayoría abrumadora- de la población.

Los ingentes esfuerzos presupuestarios -todavía insuficientes- no lograrán resulta¬
dos por si solos. El Plan Ceibal, las aulas comunitarias, las escuelas de tiempo comple¬
to, el aumento de la asignación familiar como forma de impedir la deserción y otros
programas adoptados en los últimos tiempos, son medidas que pueden -con matices
el primero de los mencionados- señalarse como de signo positivo, pero que aún
insumirán cierto tiempo para evaluar sus efectos prácticos .

En los últimos meses y debido a situaciones de discrepancias internas entre los
organismos de la enseñanza pública y en medio de conflictos con los gremios de do¬
centes que critican determinados modelos educativos propuestos como eventuales so¬
luciones, el debate sobre el sistema educativo estatal ha cobrado una importancia rele¬
vante entre los temas de la agenda pública. Desde el partido de gobierno hasta la
oposición se oyen voces de alarma sobre la situación de la enseñanza, tema que ocupará
las próximas reuniones del Consejo de Ministros y las formulas que propondrá el
Poder Ejecutivo.

En este aspecto, el debate puede resultar un momento de reflexión no sólo sobre la
educación sino del modelo de país que se persigue. Y como este es un tema medular,
no puede dejarse solamente en manos de los acuerdos políticos y los expertos de turno.
La sociedad civil por entero deberá incluirse en ese debate en procura de un país mejor.

255

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

256

Diversidad sexual y derechos humanos

Poca cal, mucha arena

Diego Sempol 1

Durante este año se produjeron importantes novedades en la situación de los dere¬
chos humanos de la Diversidad Sexual en Uruguay. Pero la evaluación general del
período permite detectar una situación bastante ambigua: si bien por un lado se con¬
cretaron algunos pasos decisivos en la conquista de los derechos de la población Lésbica
Gay Trans Bisexual Queer (LGTBQ), por otro también durante el 2011 aparecieron
varios emergentes que confirman que la cultura discriminatoria sigue siendo una reali¬
dad cotidiana para gran parte de los uruguayos/as.

A nivel legislativo, este año se ingresó a fines de agosto en la Comisión de Constitu¬
ción y Código de la Cámara de Representantes el proyecto de Matrimonio Igualitario,
con la firma de todos los sectores del Frente Amplio. El proyecto de reforma del Códi¬
go Civil - redactado por el Colectivo Ovejas Negras (en consulta con una gran canti¬
dad de organizaciones)- busca democratizar el matrimonio y garantizar el acceso de
toda la ciudadanía a esta institución, resolviendo a su vez varios problemas e inequidades
pendientes.

Periodista; integrante del Colectivo Ovejas Negras.

Nairí Aharorian, Matrimonio igualitario

En forma sintética busca introducir los siguientes cambios: 1) sustituye los térmi¬
nos marido y mujer por la palabra cónyuges, permitiendo así que todos los arreglos
familiares puedan ser incluidos; 2) en la medida que se busca también democratizar y
establecer la igualdad entre la totalidad de los ciudadanos/as se propone como una
alternativa optativa que también las parejas heterosexuales puedan decidir el orden de
los apellidos de los futuros hijos. Esta posibilidad busca erosionar la forma tradicional
(primero el apellido del padre y segundo el de la madre) de apropiación por parte de
los hombres del trabajo reproductivo de las mujeres; 3) busca incluir entre las causales
de divorcio dos nuevas posibilidades: a) por sola voluntad de cualquiera de los contra¬
yentes (hasta ahora era por sola voluntad de la mujer), evitando de esta forma tener
que fabricar situaciones al momento de tramitar el divorcio para cumplir con las
tipificaciones jurídicas (“riñas y disputas”); b) en consonancia con la ley de cambio de
sexo registral aprobada en el 2009, pasa a ser una posible causal de divorcio que uno de
los cónyuges realice un cambio de identidad de género; 4) establece la posibilidad de
que ambas integrantes de una pareja de lesbianas puedan inscribir en el Registro Civil
al hijo biológico de una de ellas como fruto de la pareja, lo que garantiza los derechos
de los/as niños/as y permite que queden con una cobertura legal igual a la del resto de
los niños/as uruguayos.

La reforma propuesta no sería más que un nuevo paso hacia la equidad y la demo¬
cratización dentro de esta institución. Pero al igual que en otras oportunidades, en las
que se buscó introducir una reforma en esta institución, los sectores conservadores y
religiosos volvieron a pronosticar el fin de los tiempos, del amor filial y de la estabili¬
dad social. 2 Todo parece indicar que el proyecto recién se debatirá el año próximo, y en
principio existen altas chances de que se apruebe.

Desde el ámbito judicial, de todas formas, a través de diferentes acciones legales, se
está intentado avanzar en el reconocimiento de matrimonios entre parejas del mismo
sexo de uruguayos/as celebrados en otros países en los que ya se ha aprobado esta
reforma. Por primera vez en la historia de Uruguay, el 17 de agosto una sentencia de
un Tribunal de Apelaciones de Familia de 1er. Turno estableció que los matrimonios
extranjeros del mismo sexo no necesariamente contravienen el orden público interna¬
cional de nuestro país. 3 El caso en cuestión, un matrimonio celebrado en España entre
dos hombres, había sido denegado en primera instancia por el juez quien lo consideró
“improponible” (inadmisible) ante nuestro derecho. La sentencia fue apelada por el
estudio jurídico de la Dra. Michelle Suárez Bertora, y su socia, Dra. María del Rosario

2 Véanse como ejemplo las declaraciones del diputado de Alianza Nacional Gerardo Amarilla (La diaria 2/11/
11) y del Obispo de Minas Jaime Fuentes (El Espectador 20/4/11)

3 Resolución Nro. 237/2011 Tribunal de Apelaciones de Familia de 1er. Turno. Ministro redactor: Dra. María
Lilián Bendahan. Ministros firmantes: Dres. Carlos Baccelli, María del Carmen Díaz y María Lilián Bendahan.
Montevideo, 17 de agosto de 2011. “Tamburi Quintero, Elio- Matrimonio celebrado en el extranjero” - N°
de Expediente 2-2098/2011

257

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

258

Sánchez, y el Tribunal de Apelaciones, por unanimidad, dio por errónea esa primera
decisión y designa a otro juez para que analice la demanda. Esto no quiere decir que
este matrimonio celebrado en España vaya finalmente a ser reconocido en Uruguay,
pero sí permite que el caso sea analizado en profundidad y no sea rechazado de plano
por “improponible”, como pretendía el primer juez.

Asimismo, el 11 de mayo se volvió finalmente operativa la Ley 18.620 de Cambio
de Sexo Registral, luego de que el Ministro de Educación y Cultura, Dr. Ricardo
Ehrlich, ratificara el convenio marco entre el Ministerio de Educación y Cultura y el
Ministerio del Interior a efectos de dar forma legal a la Comisión que asesora los pedi¬
dos de cambio de documentos de la población trans. Más de 200 personas trans esta¬
ban esperando hace un año la constitución definitiva de este espacio asesor para iniciar
sus trámites de cambio de identidad legal. Actualmente la Comisión está funcionando
en forma eficiente y ya se expidió a favor en más de 30 casos (uno de los cuales impli¬
caba a una menor de edad), pero el gran problema pendiente es la falta de recursos
para que la Comisión se traslade en forma periódica al interior del país para recepcionar
solicitudes. Si bien la Comisión se constituyó, hay que subrayar de todas formas que el
proceso tomó casi dos años y exigió una presión constante por parte de las organizacio¬
nes LGTBQ y denuncias públicas para lograr su concreción. Esta nueva conquista,
que empezó con la aprobación de la ley y concluyó con la instrumentación de la
Comisión para evitar que fuera letra muerta, constituye un avance importantísimo en
los derechos efectivos de la diversidad sexual y, en particular, un paso clave para lograr
que la población trans avance en su inclusión social, sanitaria y laboral.

Un retraso similar sufrió la aplicación de la ley que creó la Comisión Honoraria de
Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminación. Ante los
reclamos públicos de las organizaciones LGTBQ recién en setiembre, y luego de casi
un año y medio de inactividad, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de
Educación y Cultura convocó a la sociedad civil para renovar los/las integrantes, y
volver esta Comisión operativa nuevamente. Este espacio, pese a su debilidad
institucional y presupuestal, constituye por el momento el único ámbito dentro del
Estado en donde se pueden presentar denuncias por discriminación. Similares dificul¬
tades se detectaron en la instrumentación del Plan Nacional contra el Racismo, y toda
forma de Discriminación. La falta de voluntad política de la Dirección de Derechos
Humanos restó importancia y peso institucional a esta acción, y los informes diagnós¬
ticos elaborados, al momento del cierre de este informe, no habían ni siquiera sido
publicados.

En el ámbito de la educación, este año el Programa de Educación Sexual realizó por
primera vez un curso de capacitación en Género y Diversidad Sexual para los referentes
que trabajan en los centros educativos de todo el país. La iniciativa buscó profundizar
la formación de los docentes y mejorar así la calidad de las intervenciones en esta área
temática. Pero la realidad de la educación sexual es muy dispar en el sistema educativo:

en Primaria al estar incluida en el curriculum anual, es frecuentemente dejada de lado
por los docentes, y en Secundaria los docentes referentes en este área (uno por centro
educativo) cuentan solo con 10 horas docentes al mes para abordar este eje temático.

La falta de presencia de un programa efectivo de trabajo y la fuerte desinformación
de los docentes quedaron en evidencia luego que la directora de UTU de San Carlos,
Olga Rivero, opinara en el marco de una entrevista televisiva 4 5 «que la homosexualidad
es una enfermedad que, en el caso de su hijo, el sistema educativo no pudo evitar”. Si
bien los integrantes del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) resolvieron
separar a la docente del cargo e iniciar una investigación administrativa 3 , así como el
colectivo Maldonado Diverso presentó una denuncia penal a la docente, este tipo de
declaraciones confirman la existencia de un clima discriminatorio en el sistema educa¬
tivo y la falta de las garantías más elementales para los alumnos/as LGTBQ en los
centros de estudio.

A su vez, las conquistas legales obtenidas en los últimos años y el avance en la
legitimidad social han hecho que cada vez más la población LGTBQ se visibilice en los
espacios públicos. Las reacciones homofóbicas por este motivo se incrementaron, y el
archivo sistemático de las causas judiciales por discriminación ponen sobre el tapete la
necesidad de reformar la Ley Antidiscriminatoria aprobada en 2003 y la reforma del
Código Penal en sus artículos 149 y 149 Bis, y sacar las acciones legales de la órbita
penal para pasarla a la civil.

Un ejemplo que logró gran cobertura mediática fue el caso Viejo Barreiro. En julio
pasado dos jóvenes gays se besaron en Viejo Barreiro, un boliche del Cordón ubicado
en Rodó y Jackson, y fueron expulsados por un guardia de seguridad. Uno de los
afectados y su grupo de amigos resolvieron realizar la denuncia por discriminación en
la Seccional 5 a . Las redes sociales convocaron a una manifestación frente al boliche el
16 de julio, llamada “Chuponeada masiva”, que reunió a unas 500 personas. Pero la
denuncia fue archivada el 19 de julio por la Fiscal Penal Dora Domenech, alegando
que no encontró mérito para proseguir con la demanda. La decisión de la fiscal se
emitió aunque no pudieron declarar todos los testigos de la parte afectada (varios de
los cuales ni siquiera fueron citados judicialmente), frenando de plano una vez más las
acciones legales que garantizan los derechos de la comunidad LGTBQ.

Asimismo, con respecto a la población transexual se logró en mayo de este año un
importante avance respecto a sus garantías en el acceso a un tratamiento de reasignación
de sexo. El Hospital de Clínicas, el único servicio autorizado en nuestro país para
realizar operaciones de reasignación de sexo, definió en forma conjunta con el Colecti¬
vo Ovejas Negras un nuevo protocolo para los/as pacientes de ese servicio, que sustitu-

4 Programa Punta Política, conducido por Guillermo Lussich, Canal 11. Punta del Este. 9/9/2011

5 Es importante aclarar que las autoridades hicieron saber que la funcionaria fue separada del cargo, pero por
hechos vinculados a su anterior destino, en la escuela de UTU en Minas y no por estas declaraciones.

259

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

260

ye al que se había aprobado en los años ochenta. A partir de ahora todos los usuarios
del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) podrán iniciar su proceso de diagnós¬
tico en el Clínicas, en el que participan psiquiatras, psicólogos, endocrinólogos y
urólogos, entre otros especialistas. Pero aquellos que estén asociados a mutualistas (no
así los de ASSE, que son la mayoría de la población trans) deberán realizar un trámite
en su institución médica para que esta asuma los costos de la intervención. Otro de los
logros es la formación de una policlínica multidisciplinaria pero unitaria dentro del
Hospital de Clínicas, y la estipulación de plazos mínimos (2 años) y máximos (3 años)
para que el equipo de profesionales responda a la persona si su caso amerita una inter¬
vención quirúrgica. Este cambio permite garantizar los derechos de los/as usuarios/as
que en el sistema previo pasaban a veces hasta 10 años para obtener una devolución
institucional sobre su caso. Por último, todos los consultantes, según el nuevo proto¬
colo, y no solo aquellos que finalmente obtengan la autorización para operarse, podrán
acceder a los servicios de atención psicológica, implantes mamarios y tratamientos de
hormonización.

Pero aún el gran debe para la población trans sigue siendo la generación de fuentes
laborales dignas que permitan una alternativa real al comercio sexual. En setiembre el
Ministro de Desarrollo Social, Daniel Olesker, prometió que a principios del año próxi¬
mo su cartera instrumentará una serie de medidas en este sentido: la habilitación de la
tarjeta alimentaria para la población trans en situación de indigencia (hasta ahora
están excluidas de este derecho), la formación y sensibilización de sus funcionarios/as,
la inclusión de la identidad trans en los estudios que realiza sobre pobreza y exclusión
social y la transversalización de esta problemática en todas las políticas sociales del
ministerio. Cabe destacar la acción del Instituto Nacional de la Juventud, el que resol¬
vió establecer a partir de este año que el 10% de los/as participantes en todos sus
programas y planes esté reservado para la población trans, a efectos de facilitar su
inclusión social.

Hoy sabemos con claridad - basta experiencia en ese sentido han cosechado entre
otros el movimiento feminista y de mujeres-, que el avance legislativo es imprescindi¬
ble pero no suficiente. La ausencia de políticas públicas específicas dirigidas a la comu¬
nidad LGTBQ pone en cuestión el real compromiso del actual gobierno progresista
con las transformaciones sociales en estos temas, e incrementan la posibilidad de que
las leyes se vuelvan letra muerta.

Informe sobre los derechos humanos
de los migrantes en Uruguay

Hendrina Roodenburg y Margarita Navarrete 1

Consejo Consultivo Asesor de Migración

Desde la perspectiva de las organizaciones sociales que integran la Red de Apoyo al
Migrante, el año 2011 se destaca particularmente porque se constituyó el Consejo
Consultivo Asesor de Migración (CCAM), previsto por la ley de Migración, ley N°
18.250, el día 11 de julio 2011. El CCAM está integrado por organizaciones no-
gubernamentales vinculadas a temas migratorios, y tiene la función de asesorar a la
Junta de Migración sobre los temas de preocupación común. La Asamblea del CCAM
es el órgano principal 2 y se está avanzando en la incorporación de organizaciones que
designen a sus delegadas/os. A la vez, ya se ha realizado alguna reunión con la Junta de
Migraciones (órgano integrado por el Ministerio del Interior, Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social y el Ministerio de Relaciones Exteriores) y está prevista una presen¬
tación pública conjunta en el Ministerio de Relaciones Exteriores antes de cerrar el
año, estando abierta la posibilidad de que se integren las organizaciones sociales que
deseen hacerlo y tengan entre sus cometidos la temática migratoria.

A la vez, el CCAM mantiene una estrecha relación con la Red de Apoyo al Migrante,
integrada por organizaciones sociales y personas a título individual que se ocupan de la
situación de las personas migrantes. La Red de Apoyo al Migrante estuvo particular¬
mente activa durante 2011, realizando talleres con colectividades de residentes, en sus
propios lugares de actuación, con el apoyo logístico del Ministerio de Desarrollo So¬
cial y la participación de representantes del Banco de Previsión Social en ocasiones en
que se detectó esa necesidad de información.

1 Hendrina Roodenburg es Presidenta de Idas y Vueltas, Asociación de Familiares y Amigos de Migrantes;
Margarita Navarrete es la Directora Ejecutiva del Observatorio de Políticas Públicas de derechos humanos en
el MERCOSUR. Ambas integran la Red de Apoyo al Migrante.

2 La representación del CCAM la realiza una Mesa Coordinadora, integrada por tres titulares y suplentes, que
fueron electos por la Asamblea. La primera Mesa Coordinadora está integrada por Nora de Sierra (Asociación
de Padres con Hijos en el Exterior -APHIE, Hendrina Roodenburg -Idas y Vueltas, Carlos Valderrama -
Asociación Cultural César Vallejo -ACCV) como titulares y Andrés Flores Colombino (Asociación de Paraguayos
Residentes), Alberto Gianotti (SEDHU) y Alejandra Filis, (PIT-CNT).

261

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Retornados y deportados

262

Como efecto de la mejora de la situación económica en Uruguay y la crisis en los
países de tradicional destino de los migrantes uruguayos, principalmente España y
Estados Unidos, de retornados. Por mes pasan 350 personas por la oficina de retorno,
muchos afectados por la situación, sin ahorros económicos y varios en torno a los 40 y
50 años, con dificultades para encontrar un empleo nuevamente en esta sociedad.

El problema mayor a que se enfrenta este grupo es la dificultad de acceder a una
vivienda dentro de sus posibilidades económicas.

Los deportados, principalmente desde EEUU, son personas que no pudieron, lógi¬
camente, planificar su retorno. Esto conlleva la dificultad de inserción, a menudo con
problemas sicológicos aparte de los económicos. Las redes de familiares y amigos ya no
existen, se sienten fracasados y no siempre encuentran el camino hacia las organizacio¬
nes de la sociedad civil que podrían servir de apoyo.

La Oficina de Retorno y el Mides, se esfuerzan para apoyar a estos uruguayos pero
no se ha logrado aún una política de estado.

Hay una gran escasez de datos más afinados, que puedan ayudar a la formulación
de políticas específicas, para lo cual se están conformando distintas instancias de
estudio, con el apoyo de la oficina de Presidencia. La Dirección Nacional de Migra¬
ción publica anuarios estadísticos, pero no se distingue en ellos la diferencia entre
residentes transitorios y residencias permanentes, por lo cual se espera que el Censo
2011 de Población y Hogares aporte información precisa acerca de las personas
migrantes.

En ese sentido, para la realización de tareas de monitoreo social de las políticas
públicas para las personas migrantes, el Centro de Archivos y Acceso a la Información
Pública (CAinfo) y el Observatorio de Derechos Humanos en el Mercosur (OPPDHM)
han realizado un relevamiento de la información existente en distintos ministerios y
dependencias públicas, a través de pedidos de información pública en aplicación de la
ley 18.381. En general se destaca una falta de articulación y producción de informa¬
ción que permita realizar un monitoreo más adecuado.

A la vez, hay ausencia de campañas de opinión pública, de sensibilización ante la
situación de las personas migrantes. La percepción de este grupo es que, en tanto retor¬
nados, son discriminados. Algunos han manifestado la necesidad de que se reconozca
socialmente su experiencia y capacitación en el exterior, que sienten se les ignora.

Inmigrantes

En general los inmigrantes de los países nórdicos son los que menos problemas
tienen en conseguir la documentación y de integración en la sociedad uruguaya.

Es la migración regional y andina la que a menudo no logra conseguir su documen¬
tación y la Red de Apoyo al Migrante, considera que en el Ministerio del Interior
prima una preocupación de seguridad por encima del derecho a la documentación.
Esta afirmación se basa en los casos planteados en que la documentación demora sin
explicación aparente ni fundamentada, más que en prerrogativas de la administración.

Como país que ratificó el Convenio Iberoamericano de las jubilaciones y pensiones,
que entró en vigor en Uruguay el I o de octubre de 2011, entendemos que es doble¬
mente grave, ya que se priva de la oportunidad de aportar para una futura jubilación
durante meses o a veces casi un año al inmigrante que desde el primer momento se
preocupa por su documentación. No mencionemos a otros que no estén muy informa¬
dos donde el tiempo puede llegar a ser mucho más. Esta situación se presenta, dado
que los aportes para la jubilación no se computan retroactivamente, sino que son sola¬
mente considerados aquellos que se realicen a partir de la obtención de la categoría de
residente que habilite a trabajar.

Hay inmigrantes que tienen dificultad de reunir la documentación exigida. Si lo
solicitan por vía diplomática es muy largo el camino, y existe falta de información
sobre cómo documentarse, la importancia de ella y la seudo-cobertura si están inscri¬
tos en el BPS sin tener la cédula uruguaya, lo que lleva a no poder gozar de los derechos
de la seguridad social y a la cobertura de salud uruguayas.

El acceso a la Educación Terciaria sigue complicado ya que se exige una residencia
de tres años en el país para poder inscribirse en la Universidad Pública. Existe una
excepción de un año a la misma, a la que recurren aquellos estudiantes que cuenten
con adecuado asesoramiento extra.

Si el inmigrante tiene la residencia en trámite se le exige el pago de una tasa de
alrededor de 20 dólares cada vez que sale del país, exigencia a la que no se le encuentra
el fundamento jurídico. La justificación de medios es otro tema complejo, no está muy
claro cuál es la cantidad mínima de ingresos exigida, y en un país donde todavía hay
informalidad laboral es otra complicación para conseguir la documentación.

Se sigue pidiendo un examen de salud, que no se comprende por qué no es coinci¬
dente con el carné de salud laboral, lo cual bajaría su costo. Por lo tanto, se considera
que no tiene ningún sentido mantenerlo como requisito. No se conoce ningún caso
donde se denegó la residencia por razones de salud.

Xenofobia y racismo

Las organizaciones de la sociedad civil que nos dedicamos a temas migratorios con¬
sideramos que en Uruguay no está superado el tema de la discriminación racial y la
discriminación a inmigrantes y retornados.

Hay una gran tarea tanto a nivel estatal como a nivel de la sociedad civil de trabajar
en contra de esta discriminación.

263

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

En el mes de junio, se presentó la denuncia de un ciudadano nigeriano 3 , que a la
salida de su trabajo en la Ciudad Vieja (en Montevideo), fue con otras personas a un
bar en el que fue agredido por “patovicas” (guardias de seguridad privados) que le
golpearon e insultaron por su color y su condición de extranjero. Este caso no prosperó
ante la justicia, porque entendemos que no existe normativa específica que condene la
discriminación por patrones culturales.

En un caso relevado por la organización Colectivo Ovejas Negras 4 , en el mes de
agosto de 2011, el Tribunal de Apelaciones se expidió que en caso de reconocimiento
de matrimonios extranjeros del mismo sexo, no necesariamente contravienen el orden
público internacional de nuestro país. El caso en cuestión, un matrimonio celebrado
en España entre dos hombres, había sido denegado en primera instancia por un juez
uruguayo quien lo consideró “improponible” (inadmisible) ante nuestro derecho. El
caso fue patrocinado por la Dra. Michelle Suárez Bértora, y su socia, Dra. María del
Rosario Sánchez. El Tribunal de Apelaciones, por unanimidad, dio por errónea esa
primera decisión y designó a otro juez para que analice la demanda.

Estos casos, más otros relatos que se han recibido, hacen pensar en la necesidad de
campañas de opinión pública y actividades de formación, principalmente de niñas,
niños y adolescentes, que ayuden a revisar las conductas discriminatorias, que general¬
mente se presentan de manera agravada porque incluyen distintos tipos de discrimina¬
ciones (xenofobia, racismo y otras condiciones).

264

3 http://www.elpais.com.uy/ 110628/pciuda-576094/ciudades/Marcharon-contra-el-racismo-y-en-especial-
por-el-nigeriano-golpeado/

4 http://www.ovejasnegras.org

La CIDH admitió la solicitud de
Opinión Consultiva presentada por los países
del MERCOSUR sobre los derechos
de los niños migrantes

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) declaró admisible la soli¬
citud de Opinión Consultiva sobre la protección de derechos de los niños, niñas y
adolescentes migrantes 1 presentada por los Estados de Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay, junto con el apoyo técnico del Instituto de Políticas Públicas en Derechos
Humanos del MERCOSUR (IPPDH).

Conforme al artículo 73.1 del Reglamento de la Corte IDH el Secretario transmi¬
tió copia de la solicitud de opinión consultiva a todos los Estados miembros, a la
Comisión, al Consejo Permanente a través de su Presidencia, al Secretario General y a
los órganos de la OEA a cuya esfera de competencia se refiera el tema de la consulta.

Asimismo, el Presidente del Tribunal, en consulta con el pleno, ha fijado el 15 de
diciembre de 2011 como plazo límite para la presentación de observaciones escritas
respecto de la solicitud mencionada.

La solicitud presentada el 06/4/2011, es un valioso documento de 44 páginas, en
el que solicita a la “Corte defina con mayor precisión cuáles son los estándares, princi¬
pios y obligaciones concretas que los Estados deben cumplimentar en materia de De¬
rechos Humanos de las personas migrantes; en particular en lo que respecta a los niños
y niñas migrantes e hijos /as de migrantes” (pág. 12). Fundamenta las nueve pregun¬
tas presentadas, las que constituyen un importante análisis sobre la situación de los
derechos de los migrantes, especialmente de los niños, visibilizando la vulnerabilidad
en que se encuentran 2 .

1 El texto de la solicitud de la opinión consultiva se encuentra disponible en la página de la Corte IDH en
sus versiones en español, inglés, francés y portugués ( http://www.corteidh.or.cr/soloc.cfm) .

2 www.corteidh.or.cr/soloc.cfm

265

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Anexo legislativo

Legislación sobre derechos humanos

octubre de 2010 - octubre de 2011

Ley N° 18708 del 15 de diciembre de 2010

Se aprueba el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
Se encomienda al Poder Ejecutivo impulse la firma de protocolos adicionales de Cláu¬
sula Democrática y protección de los Derechos Humanos, en términos similares a los
aprobados en el ámbito del Mercosur.

Publicada D.O. 4 ene/011

Ley N° 18711 del 22 de diciembre de 2010

Se declara en emergencia sanitaria los servicios de salud del sector público en todo el
territorio nacional. El Ministerio de Salud Pública queda facultado para convocar al
personal integrante del cuerpo médico y auxiliares de la medicina que considerare
necesario. El estado de emergencia sanitaria regirá desde su promulgación y por el
término de 120 días.

Publicada D.O. 30 dic/010

Ley N° 18717 del 24 de diciembre de 2010

Se faculta al Poder Ejecutivo a encomendar al personal militar, el cumplimiento de
funciones transitorias de guardia perimetral y control de acceso a cárceles, penitencia¬
rías y centros de recuperación. En los casos en que el personal militar asignado a las
tareas referidas se viera obligado a utilizar medios materiales de coacción, deberá ha¬
cerlo en forma racional, progresiva y proporcional, agotando previamente los mecanis¬
mos de disuasión adecuados que estén a su alcance, según cada caso.

Publicada D.O. 3 ene/011

Decreto N° 417 del 30 de diciembre de 2010

Servicio de Radiodifusión Comunitaria. Reglamentación de la ley 18232.

Publicado D.O. 14 ene/011

Decreto N° 419 del 30 de diciembre de 2010

Se crea una Comisión Interministerial con el fin de diseñar un proyecto que facilite el
acceso de las familias uruguayas en situación de mayor vulnerabilidad socio-económi¬
ca, a una canasta de servicios básicos.

Publicado D.O. 14 ene/011

269

ANEXO LEGISLATIVO

Ley N° 18723 del 31 de diciembre de 2010

Se aprueba el estatuto de las Cooperativas del Mercosur.

Publicada D.O. 12 ene/011

Decreto N° 3 del 5 de enero de 2011

Servicio Nacional de Salud. Se determina que durante el período comprendido entre
el I o y el 28 de febrero de cada año, los usuarios amparados, que al 31 de enero tengan
tres o más años de afiliación a un mismo prestador, podrán trasladar su registro a otro
prestador.

Publicado D.O. 18 ene/011

Ley N° 18731 del 7 de enero de 2011

Seguro Nacional de Salud. Se establece el cronograma de incorporación de nuevos
beneficiarios jubilados y pensionistas.

Publicada D.O. 25 ene/011

Decreto N° 8 del 14 de enero de 2011

Servicios de Emergencia Médica con unidades móviles terrestres. Excepción. Se mo¬
difica el Decreto 330/010, en lo referente al alcance de las prestaciones a brindar.
Publicado D.O. 1 feb/011

270

Decreto N° 54 del 7 de febrero de 2011

Reglamentación del régimen de becas y pasantías.

Publicado D.O. 16feb/011

Decreto N° 68 del 15 de febrero de 2011

Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes. Plan Nacional
de Implementación del Convenio de Estocolmo. Se prohíbe la introducción, la pro¬
ducción y la utilización, en cualquier forma o bajo cualquier régimen, en las zonas
sometidas a la jurisdicción nacional, determinadas sustancias químicas.

Publicado D.O. 23 feb/011

Decreto N° 69 del 15 de febrero de 2011

Pinturas y barnices. Limitaciones al contenido de plomo. Nivel máximo.

Publicado D.O. 23 feb/011

Decreto N° 9 del 14 de enero de 2011

Sistema Nacional Integrado de Salud. Se determinan los métodos anticonceptivos que
deben brindar los prestadores integrales públicos o privados.

Publicado D.O. 1 feb/011

Decreto N° 81 del 23 de febrero de 2011

Protección de los salarios, jubilaciones y pensiones que se pagan a través de institucio¬
nes de intermediación financiera con actividad suspendida o en liquidación.

Publicado D.O. 4 mar/011

Decreto N° 98 del 2 de marzo de 2011

Se prohíbe la importación, fabricación, comercialización y uso de alimentos para ani¬
males de las especies bovina y ovina, que contengan antibióticos con la finalidad de
promover el crecimiento.

Publicado D.O. 16 mar/011

Ley N° 18741 del 15 de abril de 2011

Se aprueba la adhesión al Convenio Internacional de Torremolinos del año 1977 y su
Protocolo del año 1993 para la seguridad de los buques pesqueros.

Publicada D.O. 6 may/011

Decreto N° 165 del 11 de mayo de 2011

Fijación del periodo de relevamiento de los Censos de Domicilios, de Población, de
Hogares, de Viviendas, de Locales con actividad económica y de Urbanismo en los
meses de setiembre, octubre y noviembre de 2011.

Publicado D.O. 20 may/011

Decreto N° 193 del 31 de mayo de 2011 271

Ministerio de Salud Pública. Reglamento Bromatológico Nacional. Modificación del
Capítulo 17 sobre alimentos grasos.

Publicado D. O. 14 jun/011

Ley N° 18758 del 7 de junio de 2011

Se prorroga por el término de 120 el plazo dispuesto por el artículo 4 o de la ley N°

18.711 sobre estado de emergencia sanitaria de asistencia anestésico quirúrgica.

Publicada D. O. 14 jun/011

Decreto N° 210 del 13 de junio de 2011

Se declara obligatoria la Lista de Enfermedades Profesionales de la Organización Inter¬
nacional del Trabajo revisada en el año 2010 y aprobada el 25 de marzo de 2010, por
el Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo.

Publicado D. O. 23 jun/011

ANEXO LEGISLATIVO

Ley 18758 del 24 de junio de 2011

Se declara el 27 de enero de cada año, Día de Recordación de las Víctimas del Holocaus¬
to. Se considera de interés general que el sistema educativo, en homenaje a las víctimas
del Holocausto, proceda a divulgar el Programa N° 60/7 de Naciones Unidas.
Publicada D.O. 11 jul/011

Decreto N° 221 del 27 de junio de 2011

Seguro Nacional de Salud. Fondo Nacional de Salud. Ingreso de nuevos colectivos.
Reglamentación de las leyes 18731 y 18732.

Publicado D.O. 6jul/011

Ley N° 18771 del 1 de julio de 2011

Creación de un órgano desconcentrado que se denominará Sistema de Responsabili¬
dad Penal Adolescente (SIRPA) en el ámbito del INAU, que sucederá al Sistema de
Ejecución de Medidas para Jóvenes en Infracción (SEMEJI), en todo lo relativo a la
ejecución de las medidas socioeducativas para menores en conflicto con la ley.
Publicada D.O. 25 jul/011

Ley 18776 del 15 de julio de 2011

Se aprueba la adhesión al Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad, adoptado en Nueva York en 13 de diciembre de 2006.
Publicada D.O. 12 ago/011

272 Decreto N° 272 del 1 de agosto de 2011

Se dispone el alcance de la publicidad de profesionales y entidades de los servicios de
salud.

Publicado D.O. 11 ago/011

Decreto N° 277 del 1 de agosto de 2011

Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales. Creación. Cometidos. Integración.
Publicado D.O. 15 ago/011

Ley N° 18795 del 17 de agosto de 2011

Vivienda de interés social. Se declara de interés nacional la mejora de las condiciones
de acceso a la misma. Se dispone de un régimen de beneficios a proyectos de inversión
vinculados a su construcción, refacción, ampliación o reciclaje. Creación en la Agencia
Nacional de Vivienda de un Fondo de Garantía de Créditos Hipotecarios, que otorga¬
rá garantías parciales para la concesión de créditos hipotecarios destinados a personas
físicas, para la adquisición de una vivienda de interés social
Publicada D.O. 12 set/011

Ley N° 18798 del 19 de agosto de 2011

Se aprueba el Convenio de Seguridad Social entre la República Oriental del Uruguay
y la República de Austria.

Publicada D.O. 13 set/011

Decreto N° 305 del 23 de agosto de 2011

Ministerio de Salud Pública. Sistema Nacional Integrado de Salud. Catálogo de Pres¬
taciones. Se incluyen las correspondientes a Salud Mental.

Publicado D.O. 9 set/011

Ley N° 18801 del 26 de agosto de 2011

Se aprueba la Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de
Apartheid, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 30 de no¬
viembre de 1973, y entrada en vigor en 1976.

Publicada D.O. 19 set/011

Ley N° 18806 del 14 de setiembre de 2011

Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo. Modificaciones
de nombre y de procedimiento del trámite de presupuesto, entre otras.

Publicada D.O. 7 oct/011

Ley N° 18812 del 23 de setiembre de 2011

Se establece el marco jurídico para garantizar el derecho a la protección de los datos perso- 273
nales inscriptos en la Central de Riesgos Crediticios del Banco Central del Uruguay.

Publicada D.O. 12 oct/011

Decreto N° 341 del 27 de setiembre de 2011

Fondo para el Desarrollo (FONDES). Se crea con el fin de apoyar el financiamiento de
proyectos productivos viables y sustentables que resulten de interés a criterio del Poder
Ejecutivo.

Publicado D.O. 12 oct/011

Decreto N° 346 del 28 de setiembre de 2011

Protección a la salud y la seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados
con Agentes Químicos en el trabajo. Modificación del Decreto 307/2009.

Publicado D.O. 13 oct/011

ANEXO LEGISLATIVO

Ley N° 18815 del 30 de setiembre de 2011

Se reglamenta el ejercicio de la profesión universitaria de enfermería y la actividad del
personal que se desempeña como auxiliar de enfermería. Requisitos. Funciones. Acre¬
ditación.

Publicada D.O. 14 oct/011

Ley N° 18816 del 30 de setiembre de 2011

Se aprueba el Acuerdo sobre Traslado de Personas Condenadas entre los Estados Partes
del Mercosur, suscrito en la ciudad de Belo Horizonte, el 16 de diciembre de 2004, y
la Enmienda al Acuerdo sobre Traslado de Personas Condenadas entre los Estados
Partes del Mercosur, suscrita en la ciudad de Asunción, el 20 de junio de 2005. Proce¬
dimiento. Derechos de la persona trasladada.

Publicada D.O. 13 oct/011

Ley N° 18829 del 24 de octubre de 2011

Se declara de interés nacional la ejecución del Plan Nacional de Integración Socio-
Habitacional Juntos. Declaración de emergencia socio-habitacional para población de
extrema pobreza. Creación de órgano desconcentrado de Presidencia. Modalidades de
construcción. Adjudicación de viviendas.

Publicada D.O. 4 nov/011

Decreto N° 366 del 18 de octubre de 2011

_ Ajuste de cuota mutual para financiar el Plan de Implementación de Prestaciones en

274 Salud Mental del Sistema Nacional Integrado de Salud.

Publicado D.O. 26 oct/011

Ley N° 18831 del 27 de octubre de 2011

Se restablece el pleno ejercicio de la pretensión punitiva del Estado para los delitos
cometidos en aplicación del terrorismo de Estado hasta el 12 de marzo de 1985,
comprendidos en el artículo 12 de la Ley N° 15.848, del 22 de diciembre de 1986.
No computación de plazos procesales de prescripción o caducidad entre el 22 de
diciembre de 1986 y la vigencia de esta ley para los delitos aquí referidos. Declárase
dichos delitos como crímenes de lesa humanidad.

Publicada D.O. 1 nov/011

índice

SERPAJ y sus 30 años de lucha por los derechos humanos

Ana Juanche.11

DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS
Memoria y lucha contra la impunidad

La Sentencia de la Corte Interamericana en el caso Gelman vs Uruguay
Ariela Peralta y Liliana Tojo.19

Hacia el restablecimiento del pleno ejercicio de la pretensión punitiva
del Estado respecto de los crímenes de la dictadura

Pablo Chargoñia.29

El escenario político a partir de la sanción de la ley 18.831

Juan Faroppa Fontana.37

Balance jurídico-político sobre verdad, justicia e impunidad en Uruguay
Juan Faroppa Fontana.43

Denuncia sobre torturas y violencia sexual durante

la dictadura cívico - militar

Grupo de mujeres.56

Memoria, procesos psicosociales e impunidad

Miguel Scapusio.59

Clínica y política (una vez más)

Miguel Scapusio.63

A Contra reloj. La hora de la verdad

Hijos - Uruguay.73

275

276

El Plan Cóndor y sus repercusiones en la actualidad. Articulación regional
para la memoria, la verdad y la justicia

Ariel Silva.78

Reflexiones sobre la tortura

Ariel Silva.8 1

Institucionalidad del Estado

Defensa y Fuerzas Armadas: avances y asuntos pendientes
de la agenda de políticas

Diego Gonnet, Sandra Perdomo y Dominique Rumeau.85

Una intervención que nos llena de vergüenza

Raúl Zibechi.91

La sociedad civil y su incidencia en las políticas de información
y comunicación

José Imaz Breijo.99

Uruguay: institucionalidad y políticas públicas en derechos humanos.

Avances y asuntos pendientes

Margarita Navarrete.105

Seguridad ciudadana y sistema carcelario

Megaoperativos y pensamiento salvaje

Rafael Paternain.111

Enlaces de reflexión acerca de la edad de imputabilidad y su relación

con la dictadura cívico-militar y el Consejo del Niño

Gabriel Tenenbaum.118

La emergencia inimputable

Javier Palummo.125

Medidas contra menores, parte del vasto complot contra ellos

Rafael Bayce.136

La infancia en la mira: ¿seguridad de quién?
Comité de los Derechos del Niño Uruguay.

141

La reforma del sistema carcelario. Del recluso como objeto punitivo
a la persona privada de libertad como sujeto de derechos

Ana Juanche.152

Mujeres Privadas de Libertad: una mirada desde lo institucional 2011
Mesa de Trabajo sobre Mujeres Privadas de Libertad

Serrana Mesa (Coordinadora).172

Aportes para el diseño de una matriz socioeducativa integral
no formal en el sistema carcelario uruguayo

Adrián Arias y Marcelo Morales.176

Cambios estructurales en la asistencia de salud carcelaria

Guillermo Cardozo Techera.180

Litigio y Cárceles. Una aproximación a la realidad del sistema penitenciario
Gianina Podestá Vallejo.187

DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Economía y Derechos Humanos. El modelo progresista
de país productivo en Uruguay

Oscar Mañán.195

Las Observaciones Finales del Comité DESC-ONU al Estado Uruguayo: 277

monitoreando su implementación, ejerciendo ciudadanía

Flor de Ma. Meza y Alejandra Umpiérrez.207

Afrodescendientes, combate al racismo, equidad étnico-racial: un balance
Noelia Maciel y Asamblea Afrodescendiente.212

Algunas reflexiones sobre la Salud en el Uruguay, diez años después

José Portillo y Judith Britez.222

El medio vaso lleno, el medio vaso vacío: la situación de la salud
y los derechos sexuales y reproductivos en Uruguay

Lilián Abracinskas.230

Derechos humanos fundamentales en el trabajo
Mario Pomatta, Héctor Zapirain y Vanessa Bustamante

238

La soberanía nacional sobre los recursos naturales
y el territorio en el centro del debate

REDES-AT Uruguay.241

En la educación faltó sin justificar el arte y el coraje

Mariana Albistur y Alberto Silva.248

Diversidad sexual y derechos humanos. Poca cal, mucha arena

Diego Sempol.256

Informe sobre los derechos humanos de los migrantes en Uruguay
Hendrina Roodenburg y Margarita Navarrete .261

ANEXO LEGISLATIVO.267

278

El 10 de diciembre, Día Internacional de los Derechos Humanos, marca desde
la mitad del siglo pasado hasta el presente, la tensión y la lucha por su
cumplimiento integral en las sociedades contemporáneas.

En esta tarea el rol de la sociedad civil resulta fundamental. Los distintos
movimientos, colectivos y organizaciones que la integran, se implican en ese
trabajo, buscando el logro de una sociedad más comprometida y solidaria.

El horizonte actual de los Derechos Humanos está ensombrecido como
consecuencia de las grandes desigualdades económicas, el descaecimiento del
Derecho Internacional y las terribles situaciones de violencia que se viven en
diferentes partes del mundo. Uruguay, en tanto país latinoamericano, se
encuentra en una región en la que en las últimas décadas se registran procesos
que afectan de diversas maneras a su población y marcan avances y retrocesos
en el campo de los Derechos Humanos.

En este informe pasamos revista a diversas áreas en las que se constatan las
marchas y contramarchas que durante 2011 acontecieron en nuestro país.

Junto a eso, en su 30 Aniversario, el Servicio Paz y Justicia quiere reafirmar su
compromiso por la construcción de una sociedad más justa y abierta a la
participación de la sociedad civil